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環(huán)境稅擬定四稅種每年將征千億 稅率引發(fā)爭(zhēng)議

   2010-12-13 南方網(wǎng)南方網(wǎng)

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    一切跡象表明,環(huán)境稅征收似乎箭在弦上。然而,政策細(xì)節(jié)卻仍未形成共識(shí)。

    本報(bào)記者獲悉,由財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局和環(huán)保部三部委擬定的環(huán)境稅方案已成型。從該方案的文本看,環(huán)境稅被定位為“獨(dú)立的環(huán)境稅”,即新增稅種。而鎖定的范圍是,包括SO2、廢水和固體廢物在內(nèi)的三種污染物和二氧化碳。

    同時(shí),方案也給出了一個(gè)建議稅率:SO2和固體廢棄物的稅率為2元/公斤,廢水(污水)的稅率為1元/噸,CO2的稅率為10元/噸。在稅款的歸屬明確提出歸屬地方收入。

    據(jù)本報(bào)記者獲悉,該方案的諸多操作內(nèi)容上,還存在爭(zhēng)議。尤其還未獲得其他部委的認(rèn)同。

    實(shí)際上,由于環(huán)境稅體系復(fù)雜,牽涉的國(guó)家部委眾多,僅僅是污染物排放稅和碳稅這兩個(gè)稅種,涉及到的部委就至少有6個(gè),即除了財(cái)政部、國(guó)稅局和環(huán)保部,還有國(guó)家發(fā)改委、水利部和住建部。

    如在征求意見(jiàn)過(guò)程中,相關(guān)部委就提出意見(jiàn):“方案只明確了財(cái)政部門(mén)、環(huán)保部門(mén)和稅務(wù)部門(mén)的職責(zé),其他相關(guān)部門(mén)的職責(zé)并未體現(xiàn)。”

    “各個(gè)部門(mén)的職責(zé)并不明確,利益分配和協(xié)調(diào)機(jī)制也不清楚,這些問(wèn)題都是環(huán)境稅制定過(guò)程中無(wú)法回避的問(wèn)題。”一位不愿公開(kāi)姓名的環(huán)保專(zhuān)家對(duì)本報(bào)記者表示。

    此外,環(huán)境稅制度設(shè)計(jì)的最終意義考評(píng)也在爭(zhēng)議中。即是否是某些部門(mén)基于自身利益而產(chǎn)生的征稅沖動(dòng)?征稅是否能量化出對(duì)環(huán)境保護(hù)的作用?在整體稅負(fù)不調(diào)整(不減少)的狀況下,征稅是否僅僅體現(xiàn)對(duì)企業(yè)的增量加稅,而無(wú)法體現(xiàn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策對(duì)企業(yè)所應(yīng)有的激勵(lì)作用。

    四個(gè)稅種初定:每年開(kāi)征1000億元

    在整體設(shè)計(jì)上,該環(huán)境稅方案采取了變費(fèi)為稅的思路,主要是將之前由環(huán)保部門(mén)收取的排污費(fèi)變?yōu)橛啥悇?wù)部門(mén)征收的排污稅。

    該方案對(duì)環(huán)境稅給了一個(gè)明確的定義,“擬開(kāi)征的環(huán)境稅是對(duì)污染物和CO2排放行為征收的一個(gè)獨(dú)立稅種”。

    而方案里的污染物范疇,與2003年頒布施行的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》中的污染物范圍略有不同,僅包括SO2為代表的廢氣、廢水和固體廢物,而不包括噪聲在內(nèi)。

    就四個(gè)稅種,方案也給出了一個(gè)建議稅率,其中SO2和固體廢棄物的稅率為2元/公斤,廢水(污水)的稅率為1元/噸,CO2的稅率為10元/噸。

    起草者在方案中指出,稅率確定的依據(jù)主要是污染物的治理成本,比如SO2的實(shí)際平均治理成本為1.95元/公斤,廢水的治理成本為1元/公斤左右。

    據(jù)悉,在計(jì)稅依據(jù)上,研究者們也提出了標(biāo)準(zhǔn)。即污染排放稅以生產(chǎn)所產(chǎn)生的污染物的實(shí)際排放量為依據(jù),對(duì)實(shí)際排放量難以確定的,根據(jù)納稅人的設(shè)備生產(chǎn)能力及實(shí)際產(chǎn)量等相關(guān)指標(biāo)測(cè)算其排放量;而碳稅則以對(duì)產(chǎn)生CO2的煤、石油、天然氣等化石燃料按照含碳量測(cè)算排放量為依據(jù)。

    由于是變費(fèi)為稅,那么對(duì)于已納入環(huán)境稅征稅范圍的污染物,方案明確表示,不再征收相應(yīng)的排污費(fèi),以避免重復(fù)收費(fèi)。

    在稅款使用上,與之前諸多專(zhuān)家提議的中央與地方共享不同,方案建議環(huán)境稅作為地方稅,主要用于地方環(huán)境能力建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。

    “費(fèi)改稅后,環(huán)境稅的總收入要高于排污收費(fèi)的總量。”環(huán)保部有關(guān)專(zhuān)家表示,上述稅率方案是研究者提出的高、中、低三個(gè)方案中的低方案。據(jù)此測(cè)算,一年排污稅收入大約600億元(目前我國(guó)排污收費(fèi)年征收總額不足200億元),碳稅收入大約為400億元。

    也就是說(shuō),即便是最保守的估計(jì),開(kāi)征環(huán)境稅每年可達(dá)1000億元。

    稅率引發(fā)爭(zhēng)議:煤炭?jī)r(jià)格彈性將高達(dá)0.92

    據(jù)本報(bào)記者獲悉,三部委初擬的方案,在稅率以及整體思路方面還存在爭(zhēng)議。

    “稅率的確定主要取決于污染物和CO2對(duì)其他主體帶來(lái)的損害程度,而不僅僅是其治理成本。”國(guó)家發(fā)改委有關(guān)專(zhuān)家表示,因此“稅率需要進(jìn)一步測(cè)算,相應(yīng)計(jì)稅依據(jù)也需要調(diào)整。”

    此外,就方案提出的稅率對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響的結(jié)論(“影響不大”)也引發(fā)了質(zhì)疑。

    “這樣的稅率將大大影響煤炭的價(jià)格彈性。”上述專(zhuān)家表示,資料顯示,我國(guó)每噸煤燃燒會(huì)釋放2.6噸二氧化碳和8.5公斤二氧化硫。這意味著,國(guó)家將對(duì)每噸煤額外征收43元的環(huán)境稅(8.5×2+2.6×10=43元)。以2010年4月底為例,全國(guó)市場(chǎng)交易煤炭平均報(bào)價(jià)675.19噸,征稅之后煤炭?jī)r(jià)格將平均上升6.36%,方案估算同時(shí)S02的下降程度為5.87%。

    “為了達(dá)到這個(gè)目標(biāo),煤炭的價(jià)格彈性將高達(dá)0.92,而這一水平將大大高于國(guó)際上能源價(jià)格彈性0.24的平均水平。”該專(zhuān)家稱(chēng)。

    還有,該方案提出的環(huán)境稅思路即“獨(dú)立型環(huán)境稅”也存在不同意見(jiàn)。

     “獨(dú)立型環(huán)境稅方案好,還是整合現(xiàn)有稅收結(jié)構(gòu),將環(huán)境稅融入資源稅和消費(fèi)稅當(dāng)中的融入型方案好呢?需要進(jìn)一步研究。”國(guó)家發(fā)改委專(zhuān)家表示,獨(dú)立型的好操作,但從稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)角度,融入型方案可能更具持久性。

    事實(shí)上,由于“環(huán)境”涉及多部門(mén)職能,環(huán)境稅的設(shè)置自然不能脫離部門(mén)間的協(xié)調(diào)問(wèn)題。目前,該方案只是明確了財(cái)政部門(mén)、環(huán)保部門(mén)和稅務(wù)部門(mén)的職責(zé),其他部門(mén)的角色,未能體現(xiàn)出來(lái)。

    如方案顯示,環(huán)保部門(mén)以監(jiān)測(cè)為主,履行監(jiān)測(cè)、核定等職責(zé),稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)征收,而財(cái)政部門(mén)把收取的環(huán)境稅納入財(cái)政收入體系。

    “發(fā)改委氣候主管部門(mén)是與CO2排放密切相關(guān)的部門(mén),它在碳稅中應(yīng)該扮演什么角色?同樣,發(fā)改委價(jià)格主管部門(mén)之前負(fù)責(zé)核定和監(jiān)管污水處理費(fèi),確定環(huán)境稅稅率時(shí)是否仍然需要價(jià)格部門(mén)的參與?”一位財(cái)稅專(zhuān)家表示。

    該專(zhuān)家分析,在廢水環(huán)境稅上,作為供水行業(yè)管理部門(mén)的水利部和污水處理的監(jiān)管部門(mén)的住建部,是否需要參與?具體怎么參與,都沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。這就蘊(yùn)含著部門(mén)協(xié)調(diào)的難題。例如,根據(jù)現(xiàn)有方案,對(duì)居民生活污水免收環(huán)境稅,那么是不是還要收污水處理費(fèi)呢?

    “如果說(shuō)繼續(xù)收取污水處理費(fèi),就會(huì)出現(xiàn)居民生活污水主要由水務(wù)部門(mén)收取,而工商業(yè)污水由稅務(wù)部門(mén)收取。不同來(lái)源的污水有兩套管理機(jī)制,污水處理廠處理不同來(lái)源的污水,費(fèi)用機(jī)制不一樣無(wú)疑會(huì)增加協(xié)調(diào)成本與管理成本。”業(yè)內(nèi)人士指出。

    “獨(dú)立型環(huán)境稅方案好,還是整合現(xiàn)有稅收結(jié)構(gòu),將環(huán)境稅融入資源稅和消費(fèi)稅當(dāng)中的融入型方案好呢?需要進(jìn)一步研究。”國(guó)家發(fā)改委專(zhuān)家表示,獨(dú)立型的好操作,但從稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)角度,融入型方案可能更具持久性。

    事實(shí)上,由于“環(huán)境”涉及多部門(mén)職能,環(huán)境稅的設(shè)置自然不能脫離部門(mén)間的協(xié)調(diào)問(wèn)題。目前,該方案只是明確了財(cái)政部門(mén)、環(huán)保部門(mén)和稅務(wù)部門(mén)的職責(zé),其他部門(mén)的角色,未能體現(xiàn)出來(lái)。

    如方案顯示,環(huán)保部門(mén)以監(jiān)測(cè)為主,履行監(jiān)測(cè)、核定等職責(zé),稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)征收,而財(cái)政部門(mén)把收取的環(huán)境稅納入財(cái)政收入體系。

    “發(fā)改委氣候主管部門(mén)是與CO2排放密切相關(guān)的部門(mén),它在碳稅中應(yīng)該扮演什么角色?同樣,發(fā)改委價(jià)格主管部門(mén)之前負(fù)責(zé)核定和監(jiān)管污水處理費(fèi),確定環(huán)境稅稅率時(shí)是否仍然需要價(jià)格部門(mén)的參與?”一位財(cái)稅專(zhuān)家表示。

    該專(zhuān)家分析,在廢水環(huán)境稅上,作為供水行業(yè)管理部門(mén)的水利部和污水處理的監(jiān)管部門(mén)的住建部,是否需要參與?具體怎么參與,都沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。這就蘊(yùn)含著部門(mén)協(xié)調(diào)的難題。例如,根據(jù)現(xiàn)有方案,對(duì)居民生活污水免收環(huán)境稅,那么是不是還要收污水處理費(fèi)呢?

    “如果說(shuō)繼續(xù)收取污水處理費(fèi),就會(huì)出現(xiàn)居民生活污水主要由水務(wù)部門(mén)收取,而工商業(yè)污水由稅務(wù)部門(mén)收取。不同來(lái)源的污水有兩套管理機(jī)制,污水處理廠處理不同來(lái)源的污水,費(fèi)用機(jī)制不一樣無(wú)疑會(huì)增加協(xié)調(diào)成本與管理成本。”業(yè)內(nèi)人士指出。

    環(huán)境稅正效應(yīng):需與減稅配備

    作為一項(xiàng)重要的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策,環(huán)境稅主要通過(guò)提高排放成本,促使企業(yè)減少排污行為。但專(zhuān)家們亦有憂慮,這一目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)操作起來(lái)的結(jié)果,可能存在差距。

    “能不能更為有效地解決污染治理問(wèn)題,還存在疑問(wèn)。”中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)系副教授王小龍表示。

    “如果只是增加財(cái)政收入,那么我們國(guó)家的財(cái)政收入已經(jīng)很高了,為什么還要征稅?”國(guó)家發(fā)改委能源研究所副所長(zhǎng)李俊峰對(duì)記者表示,“現(xiàn)在的問(wèn)題不是要增稅,而是如何用好已有的稅款”。

    從費(fèi)到稅,盡管都在約束企業(yè)行為,但“收上來(lái)的錢(qián)”的使用環(huán)節(jié)卻發(fā)生了重大調(diào)節(jié)。即排污費(fèi)由環(huán)保部門(mén)來(lái)收的,專(zhuān)款專(zhuān)用,用于治理污染環(huán)境,而排污稅則是由稅務(wù)部門(mén)來(lái)收的,是納入地方財(cái)政大盤(pán)子,統(tǒng)籌使用,未必會(huì)直接用于環(huán)保。

    同時(shí),環(huán)境稅也面臨著與其他環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策對(duì)接的問(wèn)題。王小龍認(rèn)為,“對(duì)SO2和COD來(lái)說(shuō),排污稅和有償使用費(fèi)不能同時(shí)存在,只能選擇收一種,否則就是重復(fù)收費(fèi)。有關(guān)部門(mén)一方面在推環(huán)境稅,另一方面也想推排污權(quán)有償使用,但他們沒(méi)意識(shí)到兩者的沖突。”

    “環(huán)境稅是增稅,同時(shí)國(guó)家也應(yīng)調(diào)整稅制結(jié)構(gòu),在所得稅等環(huán)節(jié)減稅,這樣才能維持稅負(fù)平衡。”上海金融與法律研究院研究員傅蔚岡對(duì)本報(bào)記者表示。
 

 
 
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