如何有效管理國有資產(chǎn)是一個(gè)世界性的問題。西方國家國有資產(chǎn)的經(jīng)營和管理已有３００多年的歷史。在這漫長的歷程中，不同國家在國有資產(chǎn)的成因、國有資產(chǎn)在該國經(jīng)濟(jì)中所占比例和所起作用、國有資產(chǎn)管理模式及成效等許多方面呈現(xiàn)出形形色色的多樣性。對這一歷史進(jìn)程中的事物和現(xiàn)象按照一定的方法進(jìn)行梳理，將會對找尋中國國有資產(chǎn)管理體制改革的有效途徑提供有益的啟示。
從歷史淵源來看——
各國在市場前提下發(fā)展國有經(jīng)濟(jì)
盡管自然壟斷和外部性為國有資產(chǎn)的產(chǎn)生和存在提供了最合理的解釋，同樣，出于國家安全等戰(zhàn)略性考慮以及承擔(dān)有風(fēng)險(xiǎn)的新興領(lǐng)域的開發(fā)往往也是國有經(jīng)濟(jì)有所作為的基本理由，但各國國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r卻大不相同。
在美國，人們始終懷有對政府的不信任，而且，不管是民主黨還是共和黨政府從來都反對把國有化作為控制經(jīng)濟(jì)的主要手段或?qū)崿F(xiàn)既定目標(biāo)的工具，在他們的意識形態(tài)中認(rèn)為國有化會動搖資本主義統(tǒng)治的基礎(chǔ)。因此，美國沒有像有些國家那樣出現(xiàn)過建立國有企業(yè)或國有化的高潮。
盡管從總體來說，美國的國有經(jīng)濟(jì)不算發(fā)達(dá)（聯(lián)邦政府經(jīng)營管理的企業(yè)８０多個(gè)，產(chǎn)值在美國經(jīng)濟(jì)中僅占１％），但在科學(xué)技術(shù)研究、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)方面，國家卻發(fā)揮著重要的作用。二次大戰(zhàn)后美國政府在科學(xué)技術(shù)研究方面的財(cái)政撥款迅速增加，１９５４－１９７６年，國家用于科學(xué)技術(shù)研究的投資占全國科技研究費(fèi)用的２／３，其中對尖端科學(xué)技術(shù)研究的投資占８０％－９０％。正是由于政府的巨額投資，使美國科學(xué)技術(shù)一直處于世界領(lǐng)先地位，并導(dǎo)致一些新興產(chǎn)業(yè)部門崛起，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級起到了巨大的推動作用。
與美國不同的是，歐洲一些國家則在政府有意識的主導(dǎo)下掀起過國有化的浪潮。
法國從２０世紀(jì)３０年代開始在近６０年的時(shí)間里進(jìn)行過３次大規(guī)模的國有化運(yùn)動。第一次是在１９３６－１９３７年人民陣線政府時(shí)期。當(dāng)時(shí)，執(zhí)政的社會黨為了緩和公眾與龐大的壟斷組織之間的尖銳矛盾，對鐵路和航空業(yè)實(shí)行國有化，建立了法國國營鐵路公司，控制了兩大飛機(jī)制造廠，并以股份有限公司的形式將許奈特軍火廠、豪契吉斯軍火廠和雷諾坦克廠等軍工企業(yè)變成國有企業(yè)。政府還采取加強(qiáng)“監(jiān)督”的辦法，對法蘭西銀行進(jìn)行改革。第二次世界大戰(zhàn)后，為了迅速完成經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和重建，在依靠美國經(jīng)濟(jì)援助的同時(shí)，更需要利用國家的力量集中解決所需要的資金和物資，遂開始第二次國有化運(yùn)動。政府先后頒布了一系列法令，將雷諾汽車公司、法蘭西電力公司、法蘭西煤氣公司、法蘭西銀行、里昂信貸銀行、國民工商銀行、巴黎國民貼現(xiàn)銀行以及３０多家保險(xiǎn)公司等收歸國有，加強(qiáng)了對經(jīng)濟(jì)命脈的控制。第三次國有化運(yùn)動始于２０世紀(jì)８０年代初，此前的石油危機(jī)使法國經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷了１５年較快增長后進(jìn)入到一個(gè)緩慢發(fā)展期，滯脹、失業(yè)等問題導(dǎo)致社會矛盾日益尖銳。為此，政府試圖通過“計(jì)劃化”與“國有化”的結(jié)合來調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，緩和社會矛盾。經(jīng)過這次主要涉及工業(yè)和金融領(lǐng)域的國有化，國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重大大提高。到１９９１年，法國的國有企業(yè)達(dá)２２６８家，產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的１８％，投資額占全國總投資的２７．５％，在西方發(fā)達(dá)國家中國有化程度最高。
從二次世界大戰(zhàn)結(jié)束到１９７９年撒切爾夫人執(zhí)政開始大規(guī)模私有化之前，英國經(jīng)歷了兩次大規(guī)模的國有化運(yùn)動。１９４５年７月到１９５１年１０月，艾德禮任戰(zhàn)后第一屆內(nèi)閣首相的工黨政府掀起了第一次國有化高潮，英國議會通過了英格蘭銀行法等８個(gè)國有化法令，將銀行、煤炭、航空、運(yùn)輸、電力、郵電以及鋼鐵等諸多部門與行業(yè)收歸國有，政府完全控制了國家的經(jīng)濟(jì)命脈并左右著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。１９７４年２月至１９７９年５月，威爾遜和卡拉漢工黨政府掀起了第二次國有化浪潮，國有經(jīng)濟(jì)成份進(jìn)一步擴(kuò)大，在國民經(jīng)濟(jì)中的地位和影響也進(jìn)一步加強(qiáng)。到１９７９年，英國國有企業(yè)的營業(yè)額占英國國內(nèi)生產(chǎn)總值的１１．５％，投資額占英國投資總額的２０％。雖然英國沒有法國走得遠(yuǎn)，但作為市場經(jīng)濟(jì)與自由競爭理論的發(fā)源地，這一段歷史足以讓人們久久回味：究竟是什么影響著決策者們的選擇。
意大利國有資產(chǎn)的形成和存在方式與眾不同，如果對有關(guān)背景缺乏了解，往往會產(chǎn)生一些偏頗或錯誤的結(jié)論。意大利早期是通過政府控股公司接管因經(jīng)營不善或受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響陷于困境的私有企業(yè)實(shí)現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)的存在形式，即國家參與制企業(yè)。國家參與制企業(yè)在意大利具有歷史悠久、規(guī)模巨大、壟斷程度高、涉及部門廣、對經(jīng)濟(jì)和社會影響大等特點(diǎn)。意大利先后成立了多家政府控股公司以逐級參股的方式實(shí)現(xiàn)國家對經(jīng)濟(jì)的影響和控制。到八十年代中期，在全國１００個(gè)最大工業(yè)公司的增加值中，國家參與制企業(yè)占５０％，這在西方國家中是獨(dú)一無二的。
考察一下新加坡國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程或許會讓我們某些模式化的思維方式有所改變。新加坡在剛剛獲得獨(dú)立時(shí)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)非常薄弱，國內(nèi)市場狹小，私人資本少，投資能力極其有限，為了迅速發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極參與國際競爭，政府做出的選擇是集中全國的財(cái)力和人力直接創(chuàng)辦了一批國有企業(yè)。只不過新加坡搞國有企業(yè)從一開始就沒有排斥市場，恰恰相反，其指導(dǎo)思想認(rèn)為國有企業(yè)完全可以被納入市場經(jīng)濟(jì)的體系之中按照市場的規(guī)律運(yùn)行，甚至在某種特殊情況下（比如在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期），國有企業(yè)能夠更快地參與國際競爭和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。正是在這種背景和這樣的指導(dǎo)思想下，新加坡國有企業(yè)取得了迅速的發(fā)展并藉此實(shí)現(xiàn)了國家振興，且以較強(qiáng)的競爭力及較好的經(jīng)營效益成為世界經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)亮點(diǎn)。１９８９年國立新加坡大學(xué)的３位經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾對全新５００家最大企業(yè)（包括國有和私有）進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)國有企業(yè)、外國跨國公司和本地私有企業(yè)的平均利潤率分別２８．８％、７．３％和２％，國有企業(yè)的效益明顯高于私有企業(yè)。這一“反常”現(xiàn)象能否為我們破解國有資產(chǎn)管理體制改革的難題提供一些線索呢？
從管理方式來看——
國有未必國營權(quán)責(zé)務(wù)必分明
一、 行使出資人所有權(quán)代表方式
從政府是否直接作為國有資產(chǎn)的出資人行使所有權(quán)的角度來看，國外基本上存在著兩種做法。
（１）國家設(shè)立專門主管部門行使出資者所有權(quán)。采用這種做法的國家最典型的是聯(lián)邦德國和法國。在聯(lián)邦德國，財(cái)政部代表國家對國有企業(yè)行使所有權(quán)。它不僅在批準(zhǔn)國有企業(yè)成立及資金供給等重大決策上大權(quán)在握，更主要的是通過監(jiān)事會掌握企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，并通過對監(jiān)事會和董事會成員的聘任保證國有資產(chǎn)的安全和增值。而在法國，財(cái)政經(jīng)濟(jì)和預(yù)算部代表國家擁有國有資產(chǎn)，對國有企業(yè)管理擁有較大權(quán)力，包括制定和實(shí)施有關(guān)經(jīng)濟(jì)立法和宏觀經(jīng)濟(jì)政策；任免董事長或決定董事長的人選提名；派代表參加董事會，參與公司發(fā)展政策的制定；與企業(yè)談判簽訂計(jì)劃合同；向國有企業(yè)派遣常駐代表和專門調(diào)查組；對國有企業(yè)的經(jīng)營活動進(jìn)行審計(jì)檢查，實(shí)施監(jiān)督等。總的來看，專門主管部門行使所有權(quán)的主要目標(biāo)是：把握國有企業(yè)運(yùn)作的進(jìn)程，建立一個(gè)高效的董事會，協(xié)調(diào)政府各部門的政策，避免政府對董事會決策的過多干預(yù)，監(jiān)督國有企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營狀況。
（２）建立國家控股公司代行出資者所有權(quán)。意大利、新加坡等國家都是以國家控股公司的形式代行出資者所有權(quán)。意大利最為典型，其國家控股公司宛如一座金字塔，位于塔尖的是控股公司總部，中間是二級控股公司或行業(yè)性牽頭業(yè)務(wù)公司，底層是眾多企業(yè)。新加坡則是通過政府控股公司和法定機(jī)構(gòu)這一中間層割斷了國家與企業(yè)間的直接聯(lián)系。國家控股公司負(fù)責(zé)管理國家擁有的股份，代行國家所有權(quán)，是法人管理機(jī)構(gòu)。其主要職責(zé)：一是充當(dāng)隔離層和保護(hù)層，使企業(yè)免受不必要的政治干預(yù)，實(shí)現(xiàn)政企分開；二是對所有權(quán)進(jìn)行專業(yè)化管理，如提供比政府專業(yè)部門更有效的戰(zhàn)略指導(dǎo)和實(shí)行完善的財(cái)務(wù)紀(jì)律；三是協(xié)調(diào)政府管理國有企業(yè)的有關(guān)政策，防止各部門之間政策不一帶來的矛盾；四是督促下屬運(yùn)行公司和企業(yè)執(zhí)行上級的指示和決策，保護(hù)其利益不受侵害。
二、經(jīng)營方式
采取何種經(jīng)營方式在本質(zhì)上反映了所有者對資產(chǎn)經(jīng)營中復(fù)雜的委托代理關(guān)系的認(rèn)識和理解，以及準(zhǔn)備以多大的監(jiān)督成本取得控制并享有相應(yīng)的預(yù)期收益。雖然在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中資產(chǎn)經(jīng)營的具體方式多種多樣，但從性質(zhì)上來看可分為資產(chǎn)性經(jīng)營和資本性經(jīng)營兩類，其相應(yīng)的具體實(shí)現(xiàn)形式為股權(quán)經(jīng)營和債權(quán)經(jīng)營。所謂股權(quán)經(jīng)營，即所有者以企業(yè)股票形式持有資產(chǎn)，所有者成為企業(yè)股東，參與企業(yè)經(jīng)營；而債權(quán)經(jīng)營是所有者以企業(yè)債券形式持有資產(chǎn)，所有者成為企業(yè)債權(quán)人，不參與企業(yè)經(jīng)營。不同的資產(chǎn)經(jīng)營方式對應(yīng)著不同的監(jiān)督成本和期望收益，并決定著所有者不同的收入索取權(quán)和控制權(quán)。
股份制作為股權(quán)經(jīng)營的一種最普遍形式，在大多數(shù)西方國家管理國有資產(chǎn)中被廣泛采用。股份制既是一種產(chǎn)權(quán)安排，也是一種經(jīng)營方式。國家以國有企業(yè)股東的身份通過持有企業(yè)股份行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，并通過任免董事、董事長以及同企業(yè)簽訂計(jì)劃合同等方式來掌握企業(yè)的發(fā)展方向和經(jīng)營方針。總的來說，股份制實(shí)現(xiàn)了所有者與經(jīng)營者的分離，是一種有效的經(jīng)營方式。
但是，股份制并沒有解決所有問題，尤其在處理國家與市場的關(guān)系面前往往顯得無能為力。比如在法國，政府對國有企業(yè)一直采取比較集權(quán)的管理方式，從而導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營缺乏活力、財(cái)務(wù)預(yù)算約束軟化，經(jīng)營效益低下，且國家目標(biāo)與企業(yè)之間經(jīng)常發(fā)生矛盾。因此，作為股份制經(jīng)營基礎(chǔ)上的一種補(bǔ)充形式，計(jì)劃合同制經(jīng)營方式應(yīng)運(yùn)而生。１９６９年，法國財(cái)政總監(jiān)諾哈提出報(bào)告，建議國家與企業(yè)簽訂項(xiàng)目合同，從法律上明確雙方的責(zé)任和義務(wù)，并提出了處理政府與國有企業(yè)關(guān)系的基本原則。到２０世紀(jì)９０年代，法國政府陸續(xù)與一半以上的大型國有企業(yè)簽訂了計(jì)劃合同。計(jì)劃合同一般涉及三方面的內(nèi)容：一是充分體現(xiàn)政府政策目標(biāo)的企業(yè)發(fā)展目標(biāo)；二是企業(yè)的具體發(fā)展計(jì)劃，包括發(fā)展戰(zhàn)略、投資計(jì)劃、財(cái)務(wù)計(jì)劃、研究與發(fā)展、外貿(mào)平衡、就業(yè)計(jì)劃、職工培訓(xùn)以及在支持中小企業(yè)發(fā)展等方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；三是企業(yè)同國家股東的財(cái)政關(guān)系，包括國家對企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的財(cái)政義務(wù)和應(yīng)提供的預(yù)算資金。
基于資產(chǎn)性經(jīng)營理念，自然會衍生出沉重的責(zé)任和義務(wù)，而且監(jiān)督成本很高，政府往往扮演出力不討好的角色。在這個(gè)問題上，美國政府則表現(xiàn)得非常瀟灑。從資本性經(jīng)營的理念出發(fā)，美國政府對大部分經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理采取了租賃制經(jīng)營和系統(tǒng)承包制的經(jīng)營方式。所謂國有資產(chǎn)的租賃制經(jīng)營，是指在不改變國有資產(chǎn)所有權(quán)的前提下，實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。以國家授權(quán)單位為出租方，將國有企業(yè)有期限地交給承租方經(jīng)營，承租方向出租方交付租金，并依照合同規(guī)定由企業(yè)自主經(jīng)營。可以說，這種一直延續(xù)至今的租賃制經(jīng)營方式較好地發(fā)揮了國有資產(chǎn)的使用效率，作為主要原因之一，恰恰在于２０世紀(jì)８０年代以來美國沒有趕時(shí)髦掀起私有化浪潮（有趣的是，美國也沒有趕過國有化的時(shí)髦）。
系統(tǒng)承包制是基于資本性經(jīng)營理念的另一種經(jīng)營方式。作為美國政府管理和經(jīng)營混合制國有企業(yè)的一種主要方式，系統(tǒng)承包制是一種國家只需與主承包商簽訂承包合同并監(jiān)督承包合同的履行而不需插手任何企業(yè)業(yè)務(wù)活動的經(jīng)營方式。具體做法是：由政府作為產(chǎn)品（往往是公共產(chǎn)品）供給計(jì)劃的招標(biāo)人，按照擇優(yōu)原則，選擇一家或數(shù)家投標(biāo)公司（混合制國有企業(yè)）為主承包商。被選定為主承包商的混合制國有企業(yè)既是這些產(chǎn)品的生產(chǎn)者又是與該產(chǎn)品有關(guān)的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的管理組織者，有權(quán)把自己得到的訂貨任務(wù)轉(zhuǎn)包給其它分包商，各分包商作為下一級系統(tǒng)組織者可將部分任務(wù)進(jìn)一步轉(zhuǎn)包給次級分包商。如此層層轉(zhuǎn)包或分包而形成的按系統(tǒng)工程原則組織、以某一產(chǎn)品或建設(shè)項(xiàng)目為中心的分工協(xié)作系統(tǒng)，是系統(tǒng)承包制的核心內(nèi)容。采用系統(tǒng)承包制的經(jīng)營管理方式，國家既能貫徹宏觀經(jīng)濟(jì)政策，保證公共產(chǎn)品的供給，又可以保障混合制國有企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，調(diào)動其生產(chǎn)經(jīng)營積極性。實(shí)踐證明，系統(tǒng)承包制這一操作簡便、容易控制及監(jiān)督成本較低的債權(quán)經(jīng)營方式在國家管理國有企業(yè)的實(shí)踐中是行之有效的。
三、監(jiān)督方式
國外在對國有資產(chǎn)管理經(jīng)營狀況的監(jiān)督方面，盡管在形式上大都采用了政府主管部門監(jiān)督、審計(jì)部門監(jiān)督及議會監(jiān)督等做法，但或許是源于不同的歷史遺產(chǎn)，或許是出于對管理思想的不同理解，亦或是民族性格使然，各國在國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督上不乏特色。法國政府為了加強(qiáng)對國有企業(yè)的管理和監(jiān)督，向企業(yè)派駐稽查特派員的做法在當(dāng)時(shí)可謂獨(dú)樹一幟。稽查員擁有調(diào)查、參加管理部門會議并發(fā)表意見和調(diào)閱企業(yè)文件的權(quán)力，在諸如原材料采購、工資和價(jià)格管理等方面也享有較大的發(fā)言權(quán)。
新加坡政府設(shè)立的由國有大企業(yè)董事長組成、由高級公務(wù)員兼任董事長的專事監(jiān)督和挑選ＣＥＯ的董事委員，往往是將目光更多地集中到那些虧損或經(jīng)營不善的企業(yè)身上。但這決不意味著任何企業(yè)將有機(jī)可乘，事實(shí)上，在新加坡，除了政府作為所有者可以隨時(shí)對國有企業(yè)進(jìn)行檢查之外，所謂社會公共監(jiān)督也是非常有效的。任何機(jī)構(gòu)或個(gè)人，只須交納很少費(fèi)用，都可以在注冊局調(diào)閱任何一家企業(yè)的資料，在這一點(diǎn)上，政府對國有企業(yè)的監(jiān)督與社會對私有企業(yè)的監(jiān)督是一樣的。也就是說，與私人企業(yè)完全相同，實(shí)際上對國有企業(yè)進(jìn)行更有效控制的是銀行，而不是它的所有權(quán)擁有者－－政府和董事會。
韓國對國有企業(yè)的監(jiān)督，在更大意義上是通過經(jīng)營評價(jià)委員會每年的評估來實(shí)現(xiàn)的。根據(jù)評價(jià)結(jié)果，可向企業(yè)提出糾正事項(xiàng)，也可要求罷免有關(guān)人員。由于評估委員是來自各領(lǐng)域的專家，通過這樣的評估就象是面對五堂會審，任何不能自圓其說的解釋和掩蓋終將無濟(jì)于事。
德國的董事會和監(jiān)事會雙重體制在西方并不多見，董事會負(fù)責(zé)企業(yè)的日常經(jīng)營與管理，但對企業(yè)重大問題所作的決策需得到監(jiān)事會的批準(zhǔn)。政府對企業(yè)的監(jiān)督和控制主要是通過監(jiān)事會來實(shí)現(xiàn)的。監(jiān)事會的基本職權(quán)是監(jiān)督和咨詢，即監(jiān)督企業(yè)是否依法經(jīng)營、是否按規(guī)定目標(biāo)經(jīng)營以及是否有效經(jīng)營。具體監(jiān)督內(nèi)容因企業(yè)而異，并寫入企業(yè)章程。為行使職權(quán)，監(jiān)事會可隨時(shí)要求企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)經(jīng)營管理情況，調(diào)閱文件及帳冊、找企業(yè)專家和審核員談話、查閱審核員的審核報(bào)告等。不管是通過私法還是公法建立的國有企業(yè)，聯(lián)邦政府都通過派駐監(jiān)事會的代表來控制監(jiān)事會。
瑞典政府更是另辟蹊徑。在２０世紀(jì)８０年代初，瑞典做出規(guī)定，議員有權(quán)出席國有控股企業(yè)股東大會并發(fā)表意見，這一旨在完善對國有資產(chǎn)經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)督的做法，不無借鑒意義。其本質(zhì)是通過提高透明度來實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的有效經(jīng)營目標(biāo)。
從改革過程來看——
私有化改造和結(jié)構(gòu)調(diào)整并舉
世界各國雖然都在積極探索國有資產(chǎn)管理改革的途徑和方法，但各國所選擇的方向和改造重點(diǎn)卻不盡相同。概括起來，大體有兩種思路：一是著眼于改變所有制，私有化正是這一指導(dǎo)思想的產(chǎn)物；二是原則上不改變所有制，而是著眼于經(jīng)營機(jī)制和經(jīng)營方式的變革。
２０世紀(jì)７０年代，英國患了嚴(yán)重的“英國病”。國有企業(yè)效率低、效益差、缺乏競爭力每年要靠４０多億英鎊的財(cái)政補(bǔ)貼才能維持生存。其病因主要是：第一，政企不分，企業(yè)缺乏經(jīng)營自主權(quán)。第二，沒有競爭壓力的壟斷地位使國有企業(yè)缺乏創(chuàng)新、產(chǎn)品成本大、價(jià)格高、服務(wù)不好，消費(fèi)者抱怨多。第三，英國的國有企業(yè)在管理和運(yùn)行機(jī)制上都類似于政府機(jī)關(guān)，部門多、層次多、官僚主義嚴(yán)重。第四，英國政府和議會對國有企業(yè)限制過嚴(yán)，使其難以抓住各種發(fā)展機(jī)遇。
為醫(yī)治“英國病”，１９７９年撒切爾政府開始了以股份制改造為手段的私有化運(yùn)動，以期達(dá)到的目標(biāo)是：第一，通過股份制改造，實(shí)現(xiàn)政企分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，切斷政府對企業(yè)過多的干預(yù)和控制，讓企業(yè)擁有充分的經(jīng)營自主權(quán)（包括融資和投資權(quán)）。政府主要從事宏觀調(diào)控和社會性管理方面的工作；第二，引入市場競爭機(jī)制，打破國有企業(yè)的壟斷地位，使企業(yè)感到市場的壓力，促其轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制；第三，最大限度地吸引投資人，使股權(quán)分散，避免股權(quán)集中在少數(shù)人手中，防止少數(shù)人操縱和控制企業(yè)；第四，鼓勵職工購買和持有國有企業(yè)的股份，使他們關(guān)心企業(yè)的經(jīng)營，提高工作的積極性；第五，通過發(fā)行股票，使企業(yè)能獲得足夠資金償還貸款，使資產(chǎn)負(fù)債率趨于合理。同時(shí)，政府停止對國企的補(bǔ)貼，減輕國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)；另外，還可以通過出售國家股權(quán)獲得一大筆財(cái)政收入，改善政府的財(cái)政狀況。毫無疑問，從總體上來說，英國的私有化改造是成功的，改革的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，主要表現(xiàn)在：（１）經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長。英國經(jīng)濟(jì)從１９８３年初走出衰退開始，實(shí)現(xiàn)了二戰(zhàn)后持續(xù)時(shí)間最長的穩(wěn)定增長。（２）通脹率和失業(yè)率大幅下降。（３）企業(yè)勞動生產(chǎn)率提高，利潤大幅度增加，競爭力加強(qiáng)。（４）公用事業(yè)企業(yè)的價(jià)格降低、服務(wù)改善。（５）職工收入增長，生活水平提高。然而，私有化并非沒有成本，界定產(chǎn)權(quán)、用經(jīng)濟(jì)地位交換政治地位以及國家進(jìn)行規(guī)制都要支出社會成本，而且，私有化的成本是規(guī)模遞增的。因此，進(jìn)行私有化的社會成本一定要低于國有經(jīng)濟(jì)的效率損失，一旦超過這一界限，人們甚至?xí)匦逻x擇國有化。另外，英國政府在私有化的過程中并不是完全沒有顧忌，對一些關(guān)系國計(jì)民生或國家安全的企業(yè)，政府創(chuàng)造了“黃金股”（Ｇｏｌｄｅｎ Ｓｈａｒｅ）的概念保留了對企業(yè)的特定權(quán)力，以防在完全失去政府的控制下可能出現(xiàn)對國家和社會的不利影響。
意大利的經(jīng)驗(yàn)說明：將企業(yè)目標(biāo)與社會目標(biāo)混合，往往是從良好的愿望出發(fā)而最終造成危害嚴(yán)重的結(jié)果。值得注意的是，意大利的改革并不是像英國那樣進(jìn)行私有化，而是采取了將企業(yè)推向市場為目的的調(diào)整。比如，１９９３年國家參與制企業(yè)的主管部門即國家參與部撤消，其職能劃歸直屬總理府的不管部。這實(shí)際上是減少了國家對國家參與制企業(yè)的干預(yù)，擴(kuò)大了企業(yè)的經(jīng)營管理自主權(quán)。意大利在八十年代打破了延存多年的國有企業(yè)只能創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會而不得解雇工人的規(guī)定。當(dāng)然，在這一調(diào)整過程中，為償還債務(wù)，政府出售了大量國家參與制企業(yè)的股份。通過市場化（不同于私有化）取向的改革與調(diào)整，意大利國有經(jīng)濟(jì)走出了困境并在國民經(jīng)濟(jì)中繼續(xù)扮演著重要角色。
一般來說，大多數(shù)國家搞私有化是為了解決國有企業(yè)由于官僚主義和壟斷而帶來的效率低下、經(jīng)營虧損等問題，而新加坡由于有一個(gè)廉潔高效的政府并堅(jiān)持實(shí)行開放的經(jīng)濟(jì)政策，其國有企業(yè)直到二十世紀(jì)八十年代還不存在這些問題，甚至可以說，新加坡的國有經(jīng)濟(jì)部門在幾乎所有方面都占有優(yōu)勢。然而，應(yīng)該看到，有兩個(gè)問題是新加坡國有企業(yè)在發(fā)展中所必須解決的，而這兩個(gè)問題與其他國家的國有企業(yè)并沒有太大差別。第一、政府不得不在國有企業(yè)上花費(fèi)很大的精力，對其經(jīng)營和管理實(shí)行監(jiān)督，進(jìn)行人事參與等。事實(shí)上，只要國家的收入與自己企業(yè)的管理有關(guān)，它就不得不更加關(guān)心國有企業(yè)，同時(shí)也要承擔(dān)經(jīng)營不善的風(fēng)險(xiǎn)。而且這樣必然造成潛在的不平等競爭。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是由于國家最初強(qiáng)制性地集中了大量資金投資于國民經(jīng)濟(jì)的重要部門，因此，國有企業(yè)在這些領(lǐng)域往往具有壟斷地位，致使私有企業(yè)的發(fā)展空間和發(fā)展條件均比不上國有企業(yè)。同時(shí)，由于國有企業(yè)的董事長、董事或經(jīng)理均由公務(wù)員擔(dān)任，他們與政府上層有著天然聯(lián)系，所以，至少在同等條件下國有企業(yè)比私有企業(yè)握有更多優(yōu)越的資源或政府優(yōu)勢。二是政府為國有企業(yè)培養(yǎng)了大量人才，使國有企業(yè)的人才密度大大高于私有企業(yè)，這實(shí)際上也帶來了不公平。因此，盡管在法律上和政策上新加坡的國有企業(yè)與私有企業(yè)是完全平等的，但是它們之間確實(shí)存在著事實(shí)上的不平等。因此，推行民營化從根本上解決所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，將有助于改變這種不平等狀況。第二，市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)是自由企業(yè)制度，隨著出口導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國有企業(yè)在進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整（經(jīng)營靈活性）和國際市場接軌等方面不如私有企業(yè)來得靈活。因此，即便在市場發(fā)育初期大力發(fā)展國有企業(yè)是必須的，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的完善和經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入，國有企業(yè)本身所存在的弱點(diǎn)便越來越成為障礙。正是基于這兩方面的原因，新加坡政府在國有企業(yè)經(jīng)營狀況相當(dāng)不錯的情況下就頗有遠(yuǎn)見地進(jìn)行了私有化改造。
各國經(jīng)驗(yàn)給我們的啟示
一、改革一定要從本國的國情出發(fā)，不要指望有唯一正確的普遍適用的道路可走，任何操之過急或似是而非的做法終將招致失敗。正像我國已成功地進(jìn)行并在繼續(xù)進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)體制改革一樣，國有資產(chǎn)管理體制的改革也應(yīng)該是循序漸進(jìn)的。在這方面，俄羅斯已經(jīng)給出了深刻教訓(xùn)。另外，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性決定了沒有放之四海而皆準(zhǔn)的模式，切忌一刀切、盲目刮風(fēng)。即使確定了改革的方向，如能充分考慮到路徑依賴的影響，亦將會大大降低失敗的風(fēng)險(xiǎn)。
二、實(shí)現(xiàn)政企分開以及所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，將國有企業(yè)真正徹底地推向市場，是國有資產(chǎn)管理體制改革的首要目標(biāo)。毫無疑問，從理論上來說，民營化是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的路徑。但中國的現(xiàn)實(shí)告訴我們，且不說執(zhí)政黨的政治理念和執(zhí)政基礎(chǔ)有其內(nèi)在要求，即使從民營經(jīng)濟(jì)的成長狀況、民營資本的發(fā)展規(guī)模、企業(yè)家市場的成熟狀態(tài)、社會保障的承受能力以及社會公眾的普遍心態(tài)等多方面條件來看，大規(guī)模民營化尤其是將大型國有企業(yè)大規(guī)模民營化的時(shí)機(jī)遠(yuǎn)未成熟，因此需要尋找其他的解決途徑。從管理的一般原理及國外的經(jīng)驗(yàn)來看，有效的控制跨度要求合理的層次、結(jié)構(gòu)和規(guī)模，這就決定著國有企業(yè)的數(shù)量不可能太多。因此，“抓大放小”無疑是正確的。問題是，國有中小企業(yè)可以通過民營化這一明確的“放小”道路實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，但還是沒有解決國家要抓的大企業(yè)出路何在。實(shí)際上，２００３年３月國資委的成立表明，國家已經(jīng)開始進(jìn)行積極并富有成效的嘗試，為構(gòu)建國有資產(chǎn)管理的有效治理結(jié)構(gòu)奠定了基礎(chǔ)。但作為行使國有資產(chǎn)所有權(quán)的代表，國家應(yīng)進(jìn)一步通過立法（如國有企業(yè)法）的形式明確國資委的責(zé)任、權(quán)利和法律地位。為了能夠真正割斷政府與企業(yè)之間的直接聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)政企分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，國資委應(yīng)該更像是國家國有資產(chǎn)的總董事會，其績效考核的主要依據(jù)是國有資產(chǎn)的經(jīng)營效果。在這里，資產(chǎn)或資本的使用效率將成為一個(gè)核心命題。相應(yīng)地，國資委將按照同樣的原則管理它代表國家擁有的國有企業(yè)，只不過管理的內(nèi)容除了國有資產(chǎn)的使用以外，還包括了國有資產(chǎn)的出售。國資委主要通過對國有企業(yè)董事會的任命來行使國家股東權(quán)益，而由國資委任命的國有企業(yè)董事會將按公司法具有獨(dú)立的權(quán)力來決定本企業(yè)所有重大事宜，這樣，考察任用國有企業(yè)董事及組建高質(zhì)量的董事會將成為國資委最重要的工作之一。這就要求，國資委本身的運(yùn)作模式也必須是相當(dāng)市場化、商業(yè)化的，而且，其組成人員要有較高的專業(yè)化水平。從環(huán)境來講，除了依法實(shí)施的管理和監(jiān)督之外，任何其他機(jī)構(gòu)和個(gè)人無權(quán)干涉企業(yè)的事務(wù)。
三、監(jiān)督的有效性在于它的公開性。為了防止由于信息不對稱可能導(dǎo)致的內(nèi)部人控制問題，新加坡的做法值得借鑒。實(shí)際上，國有企業(yè)無論上市與否，其經(jīng)營狀況都應(yīng)當(dāng)公開。與此同時(shí)，媒體和中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督是重要且有效的方式，在這里，輿論和媒體就像企業(yè)狀況的晴雨表，由于記者的無孔不入，任何違規(guī)的冒險(xiǎn)都將付出很高的成本和代價(jià)。
四、在全國范圍內(nèi)加快培育和完善開放性的企業(yè)家市場。一般來說，企業(yè)家的能力和素質(zhì)直接決定著企業(yè)經(jīng)營狀況的好壞。
五、國有企業(yè)應(yīng)確立切實(shí)可行的利潤目標(biāo)，如要履行國家和社會的政策性職責(zé)，應(yīng)得到按合理的評價(jià)體系計(jì)算的補(bǔ)償。在國資委對國有企業(yè)的管理中，可采取招標(biāo)的方式，把目標(biāo)管理與計(jì)劃合同制管理結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)對企業(yè)的硬約束。
另外，從新加坡的經(jīng)驗(yàn)來看，政府質(zhì)量是一個(gè)非常重要的因素。如果政府無能和腐敗，不能創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，什么性質(zhì)的企業(yè)也不會得到健康的發(fā)展。也正因此，能否創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，將是衡量政府質(zhì)量一個(gè)最重要指標(biāo)。
據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》
從歷史淵源來看——
各國在市場前提下發(fā)展國有經(jīng)濟(jì)
盡管自然壟斷和外部性為國有資產(chǎn)的產(chǎn)生和存在提供了最合理的解釋，同樣，出于國家安全等戰(zhàn)略性考慮以及承擔(dān)有風(fēng)險(xiǎn)的新興領(lǐng)域的開發(fā)往往也是國有經(jīng)濟(jì)有所作為的基本理由，但各國國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r卻大不相同。
在美國，人們始終懷有對政府的不信任，而且，不管是民主黨還是共和黨政府從來都反對把國有化作為控制經(jīng)濟(jì)的主要手段或?qū)崿F(xiàn)既定目標(biāo)的工具，在他們的意識形態(tài)中認(rèn)為國有化會動搖資本主義統(tǒng)治的基礎(chǔ)。因此，美國沒有像有些國家那樣出現(xiàn)過建立國有企業(yè)或國有化的高潮。
盡管從總體來說，美國的國有經(jīng)濟(jì)不算發(fā)達(dá)（聯(lián)邦政府經(jīng)營管理的企業(yè)８０多個(gè)，產(chǎn)值在美國經(jīng)濟(jì)中僅占１％），但在科學(xué)技術(shù)研究、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)方面，國家卻發(fā)揮著重要的作用。二次大戰(zhàn)后美國政府在科學(xué)技術(shù)研究方面的財(cái)政撥款迅速增加，１９５４－１９７６年，國家用于科學(xué)技術(shù)研究的投資占全國科技研究費(fèi)用的２／３，其中對尖端科學(xué)技術(shù)研究的投資占８０％－９０％。正是由于政府的巨額投資，使美國科學(xué)技術(shù)一直處于世界領(lǐng)先地位，并導(dǎo)致一些新興產(chǎn)業(yè)部門崛起，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級起到了巨大的推動作用。
與美國不同的是，歐洲一些國家則在政府有意識的主導(dǎo)下掀起過國有化的浪潮。
法國從２０世紀(jì)３０年代開始在近６０年的時(shí)間里進(jìn)行過３次大規(guī)模的國有化運(yùn)動。第一次是在１９３６－１９３７年人民陣線政府時(shí)期。當(dāng)時(shí)，執(zhí)政的社會黨為了緩和公眾與龐大的壟斷組織之間的尖銳矛盾，對鐵路和航空業(yè)實(shí)行國有化，建立了法國國營鐵路公司，控制了兩大飛機(jī)制造廠，并以股份有限公司的形式將許奈特軍火廠、豪契吉斯軍火廠和雷諾坦克廠等軍工企業(yè)變成國有企業(yè)。政府還采取加強(qiáng)“監(jiān)督”的辦法，對法蘭西銀行進(jìn)行改革。第二次世界大戰(zhàn)后，為了迅速完成經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和重建，在依靠美國經(jīng)濟(jì)援助的同時(shí)，更需要利用國家的力量集中解決所需要的資金和物資，遂開始第二次國有化運(yùn)動。政府先后頒布了一系列法令，將雷諾汽車公司、法蘭西電力公司、法蘭西煤氣公司、法蘭西銀行、里昂信貸銀行、國民工商銀行、巴黎國民貼現(xiàn)銀行以及３０多家保險(xiǎn)公司等收歸國有，加強(qiáng)了對經(jīng)濟(jì)命脈的控制。第三次國有化運(yùn)動始于２０世紀(jì)８０年代初，此前的石油危機(jī)使法國經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷了１５年較快增長后進(jìn)入到一個(gè)緩慢發(fā)展期，滯脹、失業(yè)等問題導(dǎo)致社會矛盾日益尖銳。為此，政府試圖通過“計(jì)劃化”與“國有化”的結(jié)合來調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，緩和社會矛盾。經(jīng)過這次主要涉及工業(yè)和金融領(lǐng)域的國有化，國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重大大提高。到１９９１年，法國的國有企業(yè)達(dá)２２６８家，產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的１８％，投資額占全國總投資的２７．５％，在西方發(fā)達(dá)國家中國有化程度最高。
從二次世界大戰(zhàn)結(jié)束到１９７９年撒切爾夫人執(zhí)政開始大規(guī)模私有化之前，英國經(jīng)歷了兩次大規(guī)模的國有化運(yùn)動。１９４５年７月到１９５１年１０月，艾德禮任戰(zhàn)后第一屆內(nèi)閣首相的工黨政府掀起了第一次國有化高潮，英國議會通過了英格蘭銀行法等８個(gè)國有化法令，將銀行、煤炭、航空、運(yùn)輸、電力、郵電以及鋼鐵等諸多部門與行業(yè)收歸國有，政府完全控制了國家的經(jīng)濟(jì)命脈并左右著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。１９７４年２月至１９７９年５月，威爾遜和卡拉漢工黨政府掀起了第二次國有化浪潮，國有經(jīng)濟(jì)成份進(jìn)一步擴(kuò)大，在國民經(jīng)濟(jì)中的地位和影響也進(jìn)一步加強(qiáng)。到１９７９年，英國國有企業(yè)的營業(yè)額占英國國內(nèi)生產(chǎn)總值的１１．５％，投資額占英國投資總額的２０％。雖然英國沒有法國走得遠(yuǎn)，但作為市場經(jīng)濟(jì)與自由競爭理論的發(fā)源地，這一段歷史足以讓人們久久回味：究竟是什么影響著決策者們的選擇。
意大利國有資產(chǎn)的形成和存在方式與眾不同，如果對有關(guān)背景缺乏了解，往往會產(chǎn)生一些偏頗或錯誤的結(jié)論。意大利早期是通過政府控股公司接管因經(jīng)營不善或受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響陷于困境的私有企業(yè)實(shí)現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)的存在形式，即國家參與制企業(yè)。國家參與制企業(yè)在意大利具有歷史悠久、規(guī)模巨大、壟斷程度高、涉及部門廣、對經(jīng)濟(jì)和社會影響大等特點(diǎn)。意大利先后成立了多家政府控股公司以逐級參股的方式實(shí)現(xiàn)國家對經(jīng)濟(jì)的影響和控制。到八十年代中期，在全國１００個(gè)最大工業(yè)公司的增加值中，國家參與制企業(yè)占５０％，這在西方國家中是獨(dú)一無二的。
考察一下新加坡國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程或許會讓我們某些模式化的思維方式有所改變。新加坡在剛剛獲得獨(dú)立時(shí)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)非常薄弱，國內(nèi)市場狹小，私人資本少，投資能力極其有限，為了迅速發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極參與國際競爭，政府做出的選擇是集中全國的財(cái)力和人力直接創(chuàng)辦了一批國有企業(yè)。只不過新加坡搞國有企業(yè)從一開始就沒有排斥市場，恰恰相反，其指導(dǎo)思想認(rèn)為國有企業(yè)完全可以被納入市場經(jīng)濟(jì)的體系之中按照市場的規(guī)律運(yùn)行，甚至在某種特殊情況下（比如在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期），國有企業(yè)能夠更快地參與國際競爭和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。正是在這種背景和這樣的指導(dǎo)思想下，新加坡國有企業(yè)取得了迅速的發(fā)展并藉此實(shí)現(xiàn)了國家振興，且以較強(qiáng)的競爭力及較好的經(jīng)營效益成為世界經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)亮點(diǎn)。１９８９年國立新加坡大學(xué)的３位經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾對全新５００家最大企業(yè)（包括國有和私有）進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)國有企業(yè)、外國跨國公司和本地私有企業(yè)的平均利潤率分別２８．８％、７．３％和２％，國有企業(yè)的效益明顯高于私有企業(yè)。這一“反常”現(xiàn)象能否為我們破解國有資產(chǎn)管理體制改革的難題提供一些線索呢？
從管理方式來看——
國有未必國營權(quán)責(zé)務(wù)必分明
一、 行使出資人所有權(quán)代表方式
從政府是否直接作為國有資產(chǎn)的出資人行使所有權(quán)的角度來看，國外基本上存在著兩種做法。
（１）國家設(shè)立專門主管部門行使出資者所有權(quán)。采用這種做法的國家最典型的是聯(lián)邦德國和法國。在聯(lián)邦德國，財(cái)政部代表國家對國有企業(yè)行使所有權(quán)。它不僅在批準(zhǔn)國有企業(yè)成立及資金供給等重大決策上大權(quán)在握，更主要的是通過監(jiān)事會掌握企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，并通過對監(jiān)事會和董事會成員的聘任保證國有資產(chǎn)的安全和增值。而在法國，財(cái)政經(jīng)濟(jì)和預(yù)算部代表國家擁有國有資產(chǎn)，對國有企業(yè)管理擁有較大權(quán)力，包括制定和實(shí)施有關(guān)經(jīng)濟(jì)立法和宏觀經(jīng)濟(jì)政策；任免董事長或決定董事長的人選提名；派代表參加董事會，參與公司發(fā)展政策的制定；與企業(yè)談判簽訂計(jì)劃合同；向國有企業(yè)派遣常駐代表和專門調(diào)查組；對國有企業(yè)的經(jīng)營活動進(jìn)行審計(jì)檢查，實(shí)施監(jiān)督等。總的來看，專門主管部門行使所有權(quán)的主要目標(biāo)是：把握國有企業(yè)運(yùn)作的進(jìn)程，建立一個(gè)高效的董事會，協(xié)調(diào)政府各部門的政策，避免政府對董事會決策的過多干預(yù)，監(jiān)督國有企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營狀況。
（２）建立國家控股公司代行出資者所有權(quán)。意大利、新加坡等國家都是以國家控股公司的形式代行出資者所有權(quán)。意大利最為典型，其國家控股公司宛如一座金字塔，位于塔尖的是控股公司總部，中間是二級控股公司或行業(yè)性牽頭業(yè)務(wù)公司，底層是眾多企業(yè)。新加坡則是通過政府控股公司和法定機(jī)構(gòu)這一中間層割斷了國家與企業(yè)間的直接聯(lián)系。國家控股公司負(fù)責(zé)管理國家擁有的股份，代行國家所有權(quán)，是法人管理機(jī)構(gòu)。其主要職責(zé)：一是充當(dāng)隔離層和保護(hù)層，使企業(yè)免受不必要的政治干預(yù)，實(shí)現(xiàn)政企分開；二是對所有權(quán)進(jìn)行專業(yè)化管理，如提供比政府專業(yè)部門更有效的戰(zhàn)略指導(dǎo)和實(shí)行完善的財(cái)務(wù)紀(jì)律；三是協(xié)調(diào)政府管理國有企業(yè)的有關(guān)政策，防止各部門之間政策不一帶來的矛盾；四是督促下屬運(yùn)行公司和企業(yè)執(zhí)行上級的指示和決策，保護(hù)其利益不受侵害。
二、經(jīng)營方式
采取何種經(jīng)營方式在本質(zhì)上反映了所有者對資產(chǎn)經(jīng)營中復(fù)雜的委托代理關(guān)系的認(rèn)識和理解，以及準(zhǔn)備以多大的監(jiān)督成本取得控制并享有相應(yīng)的預(yù)期收益。雖然在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中資產(chǎn)經(jīng)營的具體方式多種多樣，但從性質(zhì)上來看可分為資產(chǎn)性經(jīng)營和資本性經(jīng)營兩類，其相應(yīng)的具體實(shí)現(xiàn)形式為股權(quán)經(jīng)營和債權(quán)經(jīng)營。所謂股權(quán)經(jīng)營，即所有者以企業(yè)股票形式持有資產(chǎn)，所有者成為企業(yè)股東，參與企業(yè)經(jīng)營；而債權(quán)經(jīng)營是所有者以企業(yè)債券形式持有資產(chǎn)，所有者成為企業(yè)債權(quán)人，不參與企業(yè)經(jīng)營。不同的資產(chǎn)經(jīng)營方式對應(yīng)著不同的監(jiān)督成本和期望收益，并決定著所有者不同的收入索取權(quán)和控制權(quán)。
股份制作為股權(quán)經(jīng)營的一種最普遍形式，在大多數(shù)西方國家管理國有資產(chǎn)中被廣泛采用。股份制既是一種產(chǎn)權(quán)安排，也是一種經(jīng)營方式。國家以國有企業(yè)股東的身份通過持有企業(yè)股份行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，并通過任免董事、董事長以及同企業(yè)簽訂計(jì)劃合同等方式來掌握企業(yè)的發(fā)展方向和經(jīng)營方針。總的來說，股份制實(shí)現(xiàn)了所有者與經(jīng)營者的分離，是一種有效的經(jīng)營方式。
但是，股份制并沒有解決所有問題，尤其在處理國家與市場的關(guān)系面前往往顯得無能為力。比如在法國，政府對國有企業(yè)一直采取比較集權(quán)的管理方式，從而導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營缺乏活力、財(cái)務(wù)預(yù)算約束軟化，經(jīng)營效益低下，且國家目標(biāo)與企業(yè)之間經(jīng)常發(fā)生矛盾。因此，作為股份制經(jīng)營基礎(chǔ)上的一種補(bǔ)充形式，計(jì)劃合同制經(jīng)營方式應(yīng)運(yùn)而生。１９６９年，法國財(cái)政總監(jiān)諾哈提出報(bào)告，建議國家與企業(yè)簽訂項(xiàng)目合同，從法律上明確雙方的責(zé)任和義務(wù)，并提出了處理政府與國有企業(yè)關(guān)系的基本原則。到２０世紀(jì)９０年代，法國政府陸續(xù)與一半以上的大型國有企業(yè)簽訂了計(jì)劃合同。計(jì)劃合同一般涉及三方面的內(nèi)容：一是充分體現(xiàn)政府政策目標(biāo)的企業(yè)發(fā)展目標(biāo)；二是企業(yè)的具體發(fā)展計(jì)劃，包括發(fā)展戰(zhàn)略、投資計(jì)劃、財(cái)務(wù)計(jì)劃、研究與發(fā)展、外貿(mào)平衡、就業(yè)計(jì)劃、職工培訓(xùn)以及在支持中小企業(yè)發(fā)展等方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；三是企業(yè)同國家股東的財(cái)政關(guān)系，包括國家對企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的財(cái)政義務(wù)和應(yīng)提供的預(yù)算資金。
基于資產(chǎn)性經(jīng)營理念，自然會衍生出沉重的責(zé)任和義務(wù)，而且監(jiān)督成本很高，政府往往扮演出力不討好的角色。在這個(gè)問題上，美國政府則表現(xiàn)得非常瀟灑。從資本性經(jīng)營的理念出發(fā)，美國政府對大部分經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理采取了租賃制經(jīng)營和系統(tǒng)承包制的經(jīng)營方式。所謂國有資產(chǎn)的租賃制經(jīng)營，是指在不改變國有資產(chǎn)所有權(quán)的前提下，實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。以國家授權(quán)單位為出租方，將國有企業(yè)有期限地交給承租方經(jīng)營，承租方向出租方交付租金，并依照合同規(guī)定由企業(yè)自主經(jīng)營。可以說，這種一直延續(xù)至今的租賃制經(jīng)營方式較好地發(fā)揮了國有資產(chǎn)的使用效率，作為主要原因之一，恰恰在于２０世紀(jì)８０年代以來美國沒有趕時(shí)髦掀起私有化浪潮（有趣的是，美國也沒有趕過國有化的時(shí)髦）。
系統(tǒng)承包制是基于資本性經(jīng)營理念的另一種經(jīng)營方式。作為美國政府管理和經(jīng)營混合制國有企業(yè)的一種主要方式，系統(tǒng)承包制是一種國家只需與主承包商簽訂承包合同并監(jiān)督承包合同的履行而不需插手任何企業(yè)業(yè)務(wù)活動的經(jīng)營方式。具體做法是：由政府作為產(chǎn)品（往往是公共產(chǎn)品）供給計(jì)劃的招標(biāo)人，按照擇優(yōu)原則，選擇一家或數(shù)家投標(biāo)公司（混合制國有企業(yè)）為主承包商。被選定為主承包商的混合制國有企業(yè)既是這些產(chǎn)品的生產(chǎn)者又是與該產(chǎn)品有關(guān)的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的管理組織者，有權(quán)把自己得到的訂貨任務(wù)轉(zhuǎn)包給其它分包商，各分包商作為下一級系統(tǒng)組織者可將部分任務(wù)進(jìn)一步轉(zhuǎn)包給次級分包商。如此層層轉(zhuǎn)包或分包而形成的按系統(tǒng)工程原則組織、以某一產(chǎn)品或建設(shè)項(xiàng)目為中心的分工協(xié)作系統(tǒng)，是系統(tǒng)承包制的核心內(nèi)容。采用系統(tǒng)承包制的經(jīng)營管理方式，國家既能貫徹宏觀經(jīng)濟(jì)政策，保證公共產(chǎn)品的供給，又可以保障混合制國有企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，調(diào)動其生產(chǎn)經(jīng)營積極性。實(shí)踐證明，系統(tǒng)承包制這一操作簡便、容易控制及監(jiān)督成本較低的債權(quán)經(jīng)營方式在國家管理國有企業(yè)的實(shí)踐中是行之有效的。
三、監(jiān)督方式
國外在對國有資產(chǎn)管理經(jīng)營狀況的監(jiān)督方面，盡管在形式上大都采用了政府主管部門監(jiān)督、審計(jì)部門監(jiān)督及議會監(jiān)督等做法，但或許是源于不同的歷史遺產(chǎn)，或許是出于對管理思想的不同理解，亦或是民族性格使然，各國在國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督上不乏特色。法國政府為了加強(qiáng)對國有企業(yè)的管理和監(jiān)督，向企業(yè)派駐稽查特派員的做法在當(dāng)時(shí)可謂獨(dú)樹一幟。稽查員擁有調(diào)查、參加管理部門會議并發(fā)表意見和調(diào)閱企業(yè)文件的權(quán)力，在諸如原材料采購、工資和價(jià)格管理等方面也享有較大的發(fā)言權(quán)。
新加坡政府設(shè)立的由國有大企業(yè)董事長組成、由高級公務(wù)員兼任董事長的專事監(jiān)督和挑選ＣＥＯ的董事委員，往往是將目光更多地集中到那些虧損或經(jīng)營不善的企業(yè)身上。但這決不意味著任何企業(yè)將有機(jī)可乘，事實(shí)上，在新加坡，除了政府作為所有者可以隨時(shí)對國有企業(yè)進(jìn)行檢查之外，所謂社會公共監(jiān)督也是非常有效的。任何機(jī)構(gòu)或個(gè)人，只須交納很少費(fèi)用，都可以在注冊局調(diào)閱任何一家企業(yè)的資料，在這一點(diǎn)上，政府對國有企業(yè)的監(jiān)督與社會對私有企業(yè)的監(jiān)督是一樣的。也就是說，與私人企業(yè)完全相同，實(shí)際上對國有企業(yè)進(jìn)行更有效控制的是銀行，而不是它的所有權(quán)擁有者－－政府和董事會。
韓國對國有企業(yè)的監(jiān)督，在更大意義上是通過經(jīng)營評價(jià)委員會每年的評估來實(shí)現(xiàn)的。根據(jù)評價(jià)結(jié)果，可向企業(yè)提出糾正事項(xiàng)，也可要求罷免有關(guān)人員。由于評估委員是來自各領(lǐng)域的專家，通過這樣的評估就象是面對五堂會審，任何不能自圓其說的解釋和掩蓋終將無濟(jì)于事。
德國的董事會和監(jiān)事會雙重體制在西方并不多見，董事會負(fù)責(zé)企業(yè)的日常經(jīng)營與管理，但對企業(yè)重大問題所作的決策需得到監(jiān)事會的批準(zhǔn)。政府對企業(yè)的監(jiān)督和控制主要是通過監(jiān)事會來實(shí)現(xiàn)的。監(jiān)事會的基本職權(quán)是監(jiān)督和咨詢，即監(jiān)督企業(yè)是否依法經(jīng)營、是否按規(guī)定目標(biāo)經(jīng)營以及是否有效經(jīng)營。具體監(jiān)督內(nèi)容因企業(yè)而異，并寫入企業(yè)章程。為行使職權(quán)，監(jiān)事會可隨時(shí)要求企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)經(jīng)營管理情況，調(diào)閱文件及帳冊、找企業(yè)專家和審核員談話、查閱審核員的審核報(bào)告等。不管是通過私法還是公法建立的國有企業(yè)，聯(lián)邦政府都通過派駐監(jiān)事會的代表來控制監(jiān)事會。
瑞典政府更是另辟蹊徑。在２０世紀(jì)８０年代初，瑞典做出規(guī)定，議員有權(quán)出席國有控股企業(yè)股東大會并發(fā)表意見，這一旨在完善對國有資產(chǎn)經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)督的做法，不無借鑒意義。其本質(zhì)是通過提高透明度來實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的有效經(jīng)營目標(biāo)。
從改革過程來看——
私有化改造和結(jié)構(gòu)調(diào)整并舉
世界各國雖然都在積極探索國有資產(chǎn)管理改革的途徑和方法，但各國所選擇的方向和改造重點(diǎn)卻不盡相同。概括起來，大體有兩種思路：一是著眼于改變所有制，私有化正是這一指導(dǎo)思想的產(chǎn)物；二是原則上不改變所有制，而是著眼于經(jīng)營機(jī)制和經(jīng)營方式的變革。
２０世紀(jì)７０年代，英國患了嚴(yán)重的“英國病”。國有企業(yè)效率低、效益差、缺乏競爭力每年要靠４０多億英鎊的財(cái)政補(bǔ)貼才能維持生存。其病因主要是：第一，政企不分，企業(yè)缺乏經(jīng)營自主權(quán)。第二，沒有競爭壓力的壟斷地位使國有企業(yè)缺乏創(chuàng)新、產(chǎn)品成本大、價(jià)格高、服務(wù)不好，消費(fèi)者抱怨多。第三，英國的國有企業(yè)在管理和運(yùn)行機(jī)制上都類似于政府機(jī)關(guān)，部門多、層次多、官僚主義嚴(yán)重。第四，英國政府和議會對國有企業(yè)限制過嚴(yán)，使其難以抓住各種發(fā)展機(jī)遇。
為醫(yī)治“英國病”，１９７９年撒切爾政府開始了以股份制改造為手段的私有化運(yùn)動，以期達(dá)到的目標(biāo)是：第一，通過股份制改造，實(shí)現(xiàn)政企分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，切斷政府對企業(yè)過多的干預(yù)和控制，讓企業(yè)擁有充分的經(jīng)營自主權(quán)（包括融資和投資權(quán)）。政府主要從事宏觀調(diào)控和社會性管理方面的工作；第二，引入市場競爭機(jī)制，打破國有企業(yè)的壟斷地位，使企業(yè)感到市場的壓力，促其轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制；第三，最大限度地吸引投資人，使股權(quán)分散，避免股權(quán)集中在少數(shù)人手中，防止少數(shù)人操縱和控制企業(yè)；第四，鼓勵職工購買和持有國有企業(yè)的股份，使他們關(guān)心企業(yè)的經(jīng)營，提高工作的積極性；第五，通過發(fā)行股票，使企業(yè)能獲得足夠資金償還貸款，使資產(chǎn)負(fù)債率趨于合理。同時(shí)，政府停止對國企的補(bǔ)貼，減輕國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)；另外，還可以通過出售國家股權(quán)獲得一大筆財(cái)政收入，改善政府的財(cái)政狀況。毫無疑問，從總體上來說，英國的私有化改造是成功的，改革的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，主要表現(xiàn)在：（１）經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長。英國經(jīng)濟(jì)從１９８３年初走出衰退開始，實(shí)現(xiàn)了二戰(zhàn)后持續(xù)時(shí)間最長的穩(wěn)定增長。（２）通脹率和失業(yè)率大幅下降。（３）企業(yè)勞動生產(chǎn)率提高，利潤大幅度增加，競爭力加強(qiáng)。（４）公用事業(yè)企業(yè)的價(jià)格降低、服務(wù)改善。（５）職工收入增長，生活水平提高。然而，私有化并非沒有成本，界定產(chǎn)權(quán)、用經(jīng)濟(jì)地位交換政治地位以及國家進(jìn)行規(guī)制都要支出社會成本，而且，私有化的成本是規(guī)模遞增的。因此，進(jìn)行私有化的社會成本一定要低于國有經(jīng)濟(jì)的效率損失，一旦超過這一界限，人們甚至?xí)匦逻x擇國有化。另外，英國政府在私有化的過程中并不是完全沒有顧忌，對一些關(guān)系國計(jì)民生或國家安全的企業(yè)，政府創(chuàng)造了“黃金股”（Ｇｏｌｄｅｎ Ｓｈａｒｅ）的概念保留了對企業(yè)的特定權(quán)力，以防在完全失去政府的控制下可能出現(xiàn)對國家和社會的不利影響。
意大利的經(jīng)驗(yàn)說明：將企業(yè)目標(biāo)與社會目標(biāo)混合，往往是從良好的愿望出發(fā)而最終造成危害嚴(yán)重的結(jié)果。值得注意的是，意大利的改革并不是像英國那樣進(jìn)行私有化，而是采取了將企業(yè)推向市場為目的的調(diào)整。比如，１９９３年國家參與制企業(yè)的主管部門即國家參與部撤消，其職能劃歸直屬總理府的不管部。這實(shí)際上是減少了國家對國家參與制企業(yè)的干預(yù)，擴(kuò)大了企業(yè)的經(jīng)營管理自主權(quán)。意大利在八十年代打破了延存多年的國有企業(yè)只能創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會而不得解雇工人的規(guī)定。當(dāng)然，在這一調(diào)整過程中，為償還債務(wù)，政府出售了大量國家參與制企業(yè)的股份。通過市場化（不同于私有化）取向的改革與調(diào)整，意大利國有經(jīng)濟(jì)走出了困境并在國民經(jīng)濟(jì)中繼續(xù)扮演著重要角色。
一般來說，大多數(shù)國家搞私有化是為了解決國有企業(yè)由于官僚主義和壟斷而帶來的效率低下、經(jīng)營虧損等問題，而新加坡由于有一個(gè)廉潔高效的政府并堅(jiān)持實(shí)行開放的經(jīng)濟(jì)政策，其國有企業(yè)直到二十世紀(jì)八十年代還不存在這些問題，甚至可以說，新加坡的國有經(jīng)濟(jì)部門在幾乎所有方面都占有優(yōu)勢。然而，應(yīng)該看到，有兩個(gè)問題是新加坡國有企業(yè)在發(fā)展中所必須解決的，而這兩個(gè)問題與其他國家的國有企業(yè)并沒有太大差別。第一、政府不得不在國有企業(yè)上花費(fèi)很大的精力，對其經(jīng)營和管理實(shí)行監(jiān)督，進(jìn)行人事參與等。事實(shí)上，只要國家的收入與自己企業(yè)的管理有關(guān)，它就不得不更加關(guān)心國有企業(yè)，同時(shí)也要承擔(dān)經(jīng)營不善的風(fēng)險(xiǎn)。而且這樣必然造成潛在的不平等競爭。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是由于國家最初強(qiáng)制性地集中了大量資金投資于國民經(jīng)濟(jì)的重要部門，因此，國有企業(yè)在這些領(lǐng)域往往具有壟斷地位，致使私有企業(yè)的發(fā)展空間和發(fā)展條件均比不上國有企業(yè)。同時(shí)，由于國有企業(yè)的董事長、董事或經(jīng)理均由公務(wù)員擔(dān)任，他們與政府上層有著天然聯(lián)系，所以，至少在同等條件下國有企業(yè)比私有企業(yè)握有更多優(yōu)越的資源或政府優(yōu)勢。二是政府為國有企業(yè)培養(yǎng)了大量人才，使國有企業(yè)的人才密度大大高于私有企業(yè)，這實(shí)際上也帶來了不公平。因此，盡管在法律上和政策上新加坡的國有企業(yè)與私有企業(yè)是完全平等的，但是它們之間確實(shí)存在著事實(shí)上的不平等。因此，推行民營化從根本上解決所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，將有助于改變這種不平等狀況。第二，市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)是自由企業(yè)制度，隨著出口導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國有企業(yè)在進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整（經(jīng)營靈活性）和國際市場接軌等方面不如私有企業(yè)來得靈活。因此，即便在市場發(fā)育初期大力發(fā)展國有企業(yè)是必須的，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的完善和經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入，國有企業(yè)本身所存在的弱點(diǎn)便越來越成為障礙。正是基于這兩方面的原因，新加坡政府在國有企業(yè)經(jīng)營狀況相當(dāng)不錯的情況下就頗有遠(yuǎn)見地進(jìn)行了私有化改造。
各國經(jīng)驗(yàn)給我們的啟示
一、改革一定要從本國的國情出發(fā)，不要指望有唯一正確的普遍適用的道路可走，任何操之過急或似是而非的做法終將招致失敗。正像我國已成功地進(jìn)行并在繼續(xù)進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)體制改革一樣，國有資產(chǎn)管理體制的改革也應(yīng)該是循序漸進(jìn)的。在這方面，俄羅斯已經(jīng)給出了深刻教訓(xùn)。另外，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性決定了沒有放之四海而皆準(zhǔn)的模式，切忌一刀切、盲目刮風(fēng)。即使確定了改革的方向，如能充分考慮到路徑依賴的影響，亦將會大大降低失敗的風(fēng)險(xiǎn)。
二、實(shí)現(xiàn)政企分開以及所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，將國有企業(yè)真正徹底地推向市場，是國有資產(chǎn)管理體制改革的首要目標(biāo)。毫無疑問，從理論上來說，民營化是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的路徑。但中國的現(xiàn)實(shí)告訴我們，且不說執(zhí)政黨的政治理念和執(zhí)政基礎(chǔ)有其內(nèi)在要求，即使從民營經(jīng)濟(jì)的成長狀況、民營資本的發(fā)展規(guī)模、企業(yè)家市場的成熟狀態(tài)、社會保障的承受能力以及社會公眾的普遍心態(tài)等多方面條件來看，大規(guī)模民營化尤其是將大型國有企業(yè)大規(guī)模民營化的時(shí)機(jī)遠(yuǎn)未成熟，因此需要尋找其他的解決途徑。從管理的一般原理及國外的經(jīng)驗(yàn)來看，有效的控制跨度要求合理的層次、結(jié)構(gòu)和規(guī)模，這就決定著國有企業(yè)的數(shù)量不可能太多。因此，“抓大放小”無疑是正確的。問題是，國有中小企業(yè)可以通過民營化這一明確的“放小”道路實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，但還是沒有解決國家要抓的大企業(yè)出路何在。實(shí)際上，２００３年３月國資委的成立表明，國家已經(jīng)開始進(jìn)行積極并富有成效的嘗試，為構(gòu)建國有資產(chǎn)管理的有效治理結(jié)構(gòu)奠定了基礎(chǔ)。但作為行使國有資產(chǎn)所有權(quán)的代表，國家應(yīng)進(jìn)一步通過立法（如國有企業(yè)法）的形式明確國資委的責(zé)任、權(quán)利和法律地位。為了能夠真正割斷政府與企業(yè)之間的直接聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)政企分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，國資委應(yīng)該更像是國家國有資產(chǎn)的總董事會，其績效考核的主要依據(jù)是國有資產(chǎn)的經(jīng)營效果。在這里，資產(chǎn)或資本的使用效率將成為一個(gè)核心命題。相應(yīng)地，國資委將按照同樣的原則管理它代表國家擁有的國有企業(yè)，只不過管理的內(nèi)容除了國有資產(chǎn)的使用以外，還包括了國有資產(chǎn)的出售。國資委主要通過對國有企業(yè)董事會的任命來行使國家股東權(quán)益，而由國資委任命的國有企業(yè)董事會將按公司法具有獨(dú)立的權(quán)力來決定本企業(yè)所有重大事宜，這樣，考察任用國有企業(yè)董事及組建高質(zhì)量的董事會將成為國資委最重要的工作之一。這就要求，國資委本身的運(yùn)作模式也必須是相當(dāng)市場化、商業(yè)化的，而且，其組成人員要有較高的專業(yè)化水平。從環(huán)境來講，除了依法實(shí)施的管理和監(jiān)督之外，任何其他機(jī)構(gòu)和個(gè)人無權(quán)干涉企業(yè)的事務(wù)。
三、監(jiān)督的有效性在于它的公開性。為了防止由于信息不對稱可能導(dǎo)致的內(nèi)部人控制問題，新加坡的做法值得借鑒。實(shí)際上，國有企業(yè)無論上市與否，其經(jīng)營狀況都應(yīng)當(dāng)公開。與此同時(shí)，媒體和中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督是重要且有效的方式，在這里，輿論和媒體就像企業(yè)狀況的晴雨表，由于記者的無孔不入，任何違規(guī)的冒險(xiǎn)都將付出很高的成本和代價(jià)。
四、在全國范圍內(nèi)加快培育和完善開放性的企業(yè)家市場。一般來說，企業(yè)家的能力和素質(zhì)直接決定著企業(yè)經(jīng)營狀況的好壞。
五、國有企業(yè)應(yīng)確立切實(shí)可行的利潤目標(biāo)，如要履行國家和社會的政策性職責(zé)，應(yīng)得到按合理的評價(jià)體系計(jì)算的補(bǔ)償。在國資委對國有企業(yè)的管理中，可采取招標(biāo)的方式，把目標(biāo)管理與計(jì)劃合同制管理結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)對企業(yè)的硬約束。
另外，從新加坡的經(jīng)驗(yàn)來看，政府質(zhì)量是一個(gè)非常重要的因素。如果政府無能和腐敗，不能創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，什么性質(zhì)的企業(yè)也不會得到健康的發(fā)展。也正因此，能否創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，將是衡量政府質(zhì)量一個(gè)最重要指標(biāo)。
據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》
