（聯合論壇·北京）一、當前的就業形勢和需要解決的特殊困難
　　中國的改革開放，意味著中國的經濟發展進入一個新的軌道。如果說中國的商品或產品市場的發展已經較快地適應新的市場化的發展模式，那么，包括勞動力、資本、技術和管理在內的各種生產要素市場的發展，在整體上，仍然處于艱難的如何適應新的發展軌道的轉型時期。在這個復雜的背景下，中國的就業體制和就業機制也是處于變革的困難然而卻是關鍵的時期。一方面，在改革開放程度上中國的就業取得了前所未有的進步，基本上擺脫了過去的城鄉就業完全分割、城市就業統包統配、鄉村就業自然經濟狀態的局面，出現了發展中國家進入工業化時期所共同具有的農村勞動力向城市流動、不發達地區勞動力向發達地區流動、勞動力要素的使用效率日益提高、各個類型的勞動力收入水平在各個層次上逐步趨于全國統一的新局面。另一方面，中國的就業受制于各種因素而尚未能夠順利轉軌，出現了一般發展中國家在工業化時期不常見的高水平失業和就業不足并存的現象。
　　這些制約就業體制與市場經濟體制同步擴展的因素，包括觀念因素，如計劃經濟體制下長期形成的政府過多干預觀念、官本位和正規編制觀念、就業身份貴賤分層而非相互尊重的觀念、依賴國家和社會分派工作的觀念等等（反觀那些沒有或者很少有這些觀念影響的發展中國家，就業問題的解決就相對容易得多）；還有體制因素，如計劃經濟色彩的工商行政審批制、只顧安全不顧效益的國有資產管理體制、建設項目的層層申報制和名不副實的項目招投標制、政府行政執法部門以權力創收和靠權力收入維持的體制、由于受到過度的政府控制使得企業直接和間接融資體制難以正常發育和起作用、計劃經濟遺留下來的重城市輕農村和重高等輕基礎的教育體制、國際勞務輸出和工程承包中的低效率行政管理體制等等；還有外部不利因素，如當年許多發展中國家在經濟起飛時期的總需求上所主要依靠的世界經濟的高增長和好出口形勢的缺乏、世界恐怖主義的興起和其他原因造成的發達國家越來越嚴格地控制人口和勞動力流動以及控制國際移民的政策、中國加入WTO的非市場經濟國家身份的15年過渡期及其造成的中國在世界貿易反傾銷過程中的不利地位等等；還需要指出的，是源于新型工業化的另一類不利因素。其中例如，強調環境的保護和改善，就不能像搞舊的工業化的發展中國家那樣，大力發展勞動密集型而環保影響不好的“五小工業”；面對信息技術等高科技的競爭，就不能在工業化過程中像原來的工業化那樣大規模地利用具有傳統和簡單技能的勞動力；為了降低資源消耗和提高經濟效益，就不能像原來那樣大規模發展經濟效益不太高而耗費資源量大的小型企業。
　　當然，正如我們說到改革開放以來所取得的成就那樣，在觀念、體制、國際和新型工業化方面，并不完全是不利因素。例如中國人傳統的家庭創業觀念、外出經商和闖事業觀念、爭取社會公平和正義觀念、以及認同中華民族復興的觀念等等，還有新興的政府實行行政透明化、公正執法和公開司法、收支兩條線和一站式政府服務等等體制，還有中國加入世貿組織后國內制造業的加快發展和勞動密集型產品出口的大量增長，以及新型工業化中的社會注重人性化發展和企業注重現代人力資源管理和人力資源的充分利用等等因素，都是有利于促進中國就業轉型的積極因素。不過，從總體上看，這些方面中的不利因素或消極因素在目前仍然太強，不僅限制了有利因素充分發揮其積極促進作用，來造就一種新的就業體制和機制，而且造成中國整體上的就業局面仍然維持在未轉型的狀態。
　　中國就業滯后于整個國民經濟的市場化和現代化而具有的未轉型狀態，主要表現在以下方面。一是，盡管以國內生產總值衡量的經濟現代化程度很高，2001年的第二、三產業比重已經達到51.1％和33.6％，二者之和為84.7％，但是，以農村就業比重高居不下為特征的國民經濟二元經濟結構仍然突出。該年的農村就業比重仍然高達67.2％，城鎮就業僅有32.8％，如果減去農村中的非農業就業人口，完全從事農業的就業比重仍然高達44.1％。因此，隨著農業對外競爭程度的提高和效益農業壓力的加大，農村中的就業不足現象將可能更為嚴重。二是，美、加、英、法等發達國家的第三產業就業比重和產值比重二者基本上都是相當的，即近年都在72～74％左右的水平；中國相比這些國家來說，應該是勞動力的生產效率不會高于它們，第三產業的勞動密集程度更大。即意味著，中國在第三產業的就業比應該大于其產值比，就像其他許多發展中國家那樣（如韓國為61：51、馬來西亞為50：41、菲律賓為45：45、巴西為56：50等等）。但是奇怪的是，中國第三產業的產值比是33.6％，但是就業比只有27.7％，反而小于5.9個百分點。這說明，中國的第三產業的就業機制中存在問題，很可能是具有計劃經濟特征的行政進入壁壘等舊的經濟形態所造成。例如，作為反證，在較大程度上擺脫舊經濟形態的“浙江就業模式”中，近兩年來的三產對GDP增長的實際貢獻率為57.5％，而三產吸納勞動力所占比例達到近70％。三是，中國經濟的市場化改革，意味著非公有制的民營經濟將成為國民經濟的生產主體和就業主體。到2001年，雖然城鎮民營經濟的發展已經達到和超過了半壁江山，民營經濟（非國有和國有控股，非集體）的工業總產值比重達到55％，就業比重達到62.7％，但是，由于民營企業在現實發展中的困難所造成的民營經濟發展不足，尤其是在改革滯后和鼓勵民營經濟發展措施不到位的欠發達地區的民營經濟發展不足，民營企業或民間自主就業迄今為止并沒有成為支撐中國就業格局的有力主體，民間由企業創新所導致的核心就業量嚴重不足。在國家采取各種措施擴大非核心就業量的情況下，中國目前的城鎮實際失業率仍然在7％（中共十六大新聞發布會公布的數據）或在其以上（有關方面研究的數據估計）。
　　所以，在中國宏觀經濟的就業方面所面臨的關鍵性困難，就是如何實現就業體制和機制的市場化和現代化轉型。
　　　
　　二、新就業政策的內容和特點
　　　
　　在2002年11月召開的黨的十六大及其前后的一段時間里，中國政府出臺了一系列有關就業問題的新政策。這些新政策不同于以往的“再就業工程”政策，也不同于市場經濟國家一般的就業促進政策，具有面對中國就業特殊困難的針對性。
　　在改善勞動力市場的需求方面，新政策的內容有這樣一些。一是，鼓勵民間創業和通過創業積累自己的財產，不以財產的有無和多寡作為劃分政治立場的依據，為中國社會實現從“勞動致富”（服從政府的號召和分配向農村集體、工廠和其他單位提供勞動而致富）向“創業致富”（響應市場的信號向國際國內市場尋找開創盈利事業、企業或其他機構而致富的機會）的轉變，從而為未來創造出大量的就業機會打開了政治大門。按照傳統馬克思主義的理論，社會主義是在資本主義高度發達的基礎上產生的，社會代表無產階級的利益沒收了全社會的私有財產，取消了商品生產。因此，在社會主義社會里，無產階級是最先進的社會力量，一切生產資料或財產歸全民所有。那些在社會主義的過渡時期仍然擁有部分財產的人，就屬于落后的階級或階層。中國現實的社會主義證明，商品生產和市場經濟不僅無法取消，還是生產力發展和社會主義成功的必由之路。但是，在人們的觀念中，仍然束縛于傳統的社會主義思想，無產階級和有產階級二者之間的“財產”的有無和多寡之分，仍然是區分“先進”與“落后”的分水嶺。在改革實踐中，也出現了黨員干部帶領職工群眾創造社會財富和個人財富，取得合法收入，反而自己成為“落后反動”的資產階級或有產階級的一員，成了革命的對象的十分矛盾的現象。這種矛盾必然限制人們創業和提供就業機會的積極性。面對這種理論上的矛盾和障礙，十六大報告毅然提出，“不能簡單地把有沒有財產、有多少財產當作判斷人們政治上先進和落后的標準”，從而有利于“營造鼓勵人們干事業、支持人們干成事業的社會氛圍”。
　　二是，認定按生產要素的貢獻進行收入分配的合法性，否定勞動作為收入分配依據的“一元論”，為人們積極參與商品生產和社會分工，通過分工促進就業規模的擴大，提供了分配上的產權界定和收入激勵。按照分工效率原理和市場交換效率原理，市場經濟必然是不同生產要素所有者之間的合作貢獻過程，如果只是認定勞動要素的分配合理性而否定其他生產要素的分配合理性，其結果就會是其他生產要素供給的萎縮和分工的惡化，社會生產就最終會陷入混亂和停滯。只有在假定沒有商品生產的基礎上，其他要素為全社會共有，勞動才可能成為分配消費品或其他財富的唯一依據，而這樣的假定顯然是不現實的。此外，在市場經濟發展的早期階段，必然更大量的存在中小型企業，業主的收入往往是資本、勞動、管理、房地產等等要素產生收入的混合體，如果僅僅承認其勞動收入而否定其他收入，必定會損害中小企業的正當權利，使中小企業能夠發揮的創造就業機會功能大大萎縮。因此，十六大報告明確指出，“一切合法的勞動收入和非勞動收入，都應該得到保護。”黨和國家“確立勞動、資本、技術和管理等生產要素按貢獻參與分配的原則，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。”
　　三是，在企業的所有制形式上，確定非公有的民營經濟的重要社會地位，否定對于非公有制經濟的歧視政策對待，為中國的民營經濟成長為支持中國就業的主要力量掃清了所有制上的障礙。正如前面所指出的，因為在市場經濟中是企業而非政府作為人們就業的主渠道，而企業吸納勞動力就業的力量主要來自于民營企業而非國有企業，因此真正的社會主義市場經濟是以民營經濟為主體的經濟，就業問題的全面解決也需要依靠民營經濟這個主體。所以，否定民營經濟，在一定意義上就意味著，否定或堵死中國就業問題解決的出路。對此，十六大報告在肯定了國有經濟的關鍵性作用和集體經濟的重要組成部分的作用之后，前所未有地強調“個體、私營等各種形式的非公有制經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分”。
　　四是，在黨和國家的發展戰略、經濟政策、產業布局、企業結構、就業服務和管理制度等等方面，全面重視就業問題的解決，提出要千方百計擴大就業。十六大報告專門開辟一節，論述就業和人民生活改善的重要性，與全國再就業工作會議、中央經濟工作會議等等其他重要會議的文件一道，承諾從長期戰略、短期政策、宏觀總量均衡、經濟結構調整、勞動就業服務、市場管理制度等等各個方面關注和致力于就業問題的解決，并且認識到“就業是民生之本”。這些事項如果得到落實，將為中國的企業創新，民營經濟的發展，以及最終的就業問題的全面解決，提供一個不可缺少的寬松的宏觀經濟環境和政策環境。
　　　五是，實行一些具體的鼓勵服務型和勞動密集型企業發展的政策。例如，對于現有的服務型企業，除了特殊的行業以外，當年新招收的下崗失業人員達到職工總數30％以上，并且簽訂3年以上期限的勞動合同的，三年內減免征企業所得稅；對于相同情況的新辦服務型企業，則可以3年內免征4稅，即營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和所得稅；對于招收比例達不到30％的，也可按相應比例減征所得稅；對于國有大中型企業主輔業分離改制，輔業獨立的三產經濟實體，原有職工可從中獲得一部分股份產權補償，并且經認定可以3年內免征企業所得稅。
　　在改善勞動力市場的供給環境方面，新政策的內容有：第一，在勞動力流動和居住管理上不得不仍然保留戶口制度的基礎上，實行戶口的居住登記功能與其他多項附加功能的剝離，讓戶口逐漸不再成為人們在公民身份平等、職業選擇權利、就業和居住地點選擇權利、享受公共服務、旅行、購物購房、本人和子女受教育、出國、社會保障的權利等等這些市場就業的前提條件形成上的障礙。
　　第二，對于從2003年開始，每年的規模達到210萬人以上，占每年新增勞動力就業總量的18％左右的高校畢業生，國務院四個部（教育、公安、人事、勞動和社會保障部）在《關于切實做好普通高校畢業生就業的通知》中聯合決定，取消省會及省會以下城市原來的戶口限制指標和區域進人指標，允許各類高校畢業生跨省跨地區就業，給予這部分就業者和用人單位完全的就業選擇自主權。
　　第三，進一步放開和規范農村勞動力向城市或城鎮的流動，把規范勞動力流動政策的設計著眼點從“合理卡死”和“初步放開”轉變到“合理引導”和“積極放開”的方面。
　　第四，對于大部分原來在國有企業中工作的身體健康下降、技能陳舊單一、年齡偏大，而現有人數在1000萬左右的中年下崗和失業職工，國家十一個部委聯合出臺了幫助和扶持其自主創業和就業的政策。具體內容包括：（1）發放規范統一的《再就業優惠證》，憑證享受就業扶持政策。有獲證資格的人員包括，國企下崗職工、國企失業人員、國企關閉破產無業人員、失業一年以上的其他城鎮低保人員。（2）個體經營的三年內免4稅（除了建筑娛樂等等特殊行業以外），即營業稅、城市維護建設稅、教育費附加稅和所得稅。（3）個體經營的三年內免18種收費（同樣除了特殊行業），其中包括工商行政管理部門的6費（即開業、副本、變更等登記費，工商管理費，廣告注冊費，集貿市場管理費，合同鑒證費，示范合同工本費），衛生行政管理部門的6費（衛生監測費，衛生質量檢驗費，預防體檢費，預防接種勞務費，衛生許可證工本費，民辦醫療管理費），勞動保障部門的2費（勞動合同鑒證費和職業資格證書費），以及其他4個政府部門的各一費（稅務部門的稅務登記證工本費，民政部門的民辦非企業單位登記費，公安部門的特種行業許可證工本費，煙草部門的煙草零售許可證費）。（4）中央財政貼息貸款，鼓勵自主創業。貸款條件是當地擔保機構擔保，額度和期限是2萬元左右和2年時間以內，確需要延長者可展期一次。
　　第五，對于從事社區公益性崗位工作的失業和下崗人員，政府實行社會保險補貼和崗位補貼政策，以鼓勵人們從社區就業（其占總就業的平均水平在發達國家為30％左右，但是在我國僅為4％）領域和公益性就業領域中開拓和發現更多的就業機會。
　　　
　　三、新就業政策進一步設計和完善需要注意的問題
　　　
　　對于某項經濟政策的評價，一方面要看其在解決實際經濟問題上的針對性，即政策作用的方向要準；另一方面要考察其政策思想的基礎的牢固性，即政策作用要高效有力。中國政府出臺的這些新的就業政策，首先是國家應對當前緊迫的就業問題的產物，具有時間和地點上的特殊性。但是，就業問題是任何一個經濟，尤其是市場經濟中普遍存在的問題，因此任何國家的就業問題在其實質上具有一般性。我們不能因為急于醫治中國當前就業或失業困難的“標”，而忽視有效率的就業作為宏觀經濟或甚至整個國民經濟的“本”的建立。
　　上面我們分析了中國就業困難的特殊性所在，知道了在中國宏觀經濟的就業方面所面臨的關鍵性困難，就是在整個國民經濟體制和宏觀運行機制轉型到市場經濟的基礎上的情況下，如何實現就業體制和機制的市場化和現代化轉型。從這個角度來看，新的就業政策在力求培育中國就業市場上新的勞動力需求主體，通過政治制度、產權制度、分配制度、戰略方針和優惠政策等等方面的改變和創新，促進就業需求量的擴大方面，其方向的針對性應該說是對的。同時，新的就業政策在把受到傳統計劃就業體制和就業城鄉分割體制嚴重束縛的勞動者解放出來，通過改變戶口限制制度、人事指標控制制度、人口流動制度，和實行困難勞動力就業扶持措施、鼓勵就業領域開發措施等等途徑，改善中國勞動力在市場上的就業環境條件，幫助重塑具有新的政治地位、精神風貌和人格狀態的勞動力供給主體，其方向的針對性上也應該是對的。
　　不過，在新的就業政策的設計和就業政策的進一步完善的工作方面，一些基本的政策設計思想是必須牢牢把握的。
　　就業政策設計思想之一是，就業的本質是勞動和分工。人類為了滿足物質、文化和精神的需要，才產生了對于經濟財富的需求；而為了實現這種需求，人們才把各種類型的勞動與其他生產要素結合在一起，使得個人財富和社會財富不斷增長。作為創造財富的最為主動的生產要素，勞動在創造客觀財富的同時，也創造了人類社會生存的一種方式──就業。隨著勞動分工的擴大，就業的類型和規模不斷增多和增大。一定的就業量，成為現代經濟社會穩定和發展的基礎。現代宏觀經濟政策的重大目標之一，就是維持一定水平的就業。然而，我們恐怕不能忘記就業的本質是發展勞動分工和增加社會財富。因此，對于表面上的就業量擴大而實際上沒有或不利于勞動分工的擴展和財富的增加的做法，應該是不值得追求的。
　　　
　　社會財富以前所未有的速度創造出來，這種速度是勞動分工擴展和產品服務交換相互促進的結果。這是經濟學中的“斯密定理”和“揚格定理”相結合所能夠告訴我們的。但是，只有聯系到熊彼特理論，我們才能認識到市場經濟的本質是創新。經濟在創新中才能產生巨大的效率和巨大的財富。勞動分工和產品交換成為企業創新的媒介和手段。因此，市場經濟中就業的主體就不是簡單增大的勞動量，而是直接從事企業創新活動的勞動量，以及圍繞著企業創新而進行的科學技術創新、制度創新、社會生活創新和其他知識和理論創新的勞動量。為了擴大市場就業就必須首先擴大與企業創新相聯系的核心就業。
　　就業政策設計思想之三是，現代就業方式是公民自食其力與自我價值實現的結合體。如果說人類社會早期的就業僅僅是為了人的生存和自食其力，那么，現代經濟社會的就業就越來越多地顧及到就業活動中的人權和人的全面需要。早期的社會主義思想正確地批判了早期市場經濟中從事就業活動的人完全服從和服務于財富的生產和積累，致使人權和人的需要被嚴重扭曲的狀況。根據現代社會中的法律和人權面前人人平等的原則，現代市場經濟的發展越來越注重社會成員在獲得教育和培訓、社會事務參與、信息的擁有、公共財富的享受等等方面的平等權利，這樣，在就業中的勞動者就越來越擺脫了早期社會的沒有知識和信息而只有一付體力的狀態。人們也就越來越意識到自己的全面需要滿足的意義。按照馬斯洛等學者的研究，人的最高層次的需要是自我實現的需要。所以，就業政策的設計需要考慮人們在就業中的自食其力和自我實現需要。就是說，既要注意人們在就業中的生存權和發展權的保護，又要注意允許人們開發和選擇自己愛好的就業方式。
　　就業政策設計思想之四是，各類就業具有替代性和互促性，要以互促性作為就業發展的準則。整個社會的就業并不是互不相關的，不同行業、區域或領域里的就業就像一個互聯網絡一樣存在互動關系。正如有效率的分工能夠促進總體分工規模的擴大，而無效率或反效率的分工會促使總體分工規模的萎縮一樣，就業也有促進和替代其他就業量的不同類型。比如，從國際社會的角度來看，發展中國家的低成本的勞動密集型行業的就業，通過產品和勞務輸出的效應，就具有替代發達國家相應行業就業的作用。而信息技術產業的就業發展，就具有促進所有信息技術應用行業的就業擴大的作用。就中國的國內情況而言，我們要注意鼓勵和發展具有互促性的就業類型，如基本建設和勞務服務方面的農民工就業，餐飲服務方面的下崗人員就業，民營和個體企業人員的創業性就業，農村和城鎮的經紀人的就業，維護社會治安和社會秩序的就業等等，都能夠拉動或促進相互關聯的就業的發展；同時，要限制和削弱一些具有國內替代性和破壞性的就業類型，如人浮于事并且沒事找事的行政機關就業，給老百姓造成過重負擔的鄉鎮政府機構就業，給消費者和其他企業帶來過高成本負擔的行政壟斷行業就業，可能受到地方保護的假冒偽劣產品生產的就業，生產大量積壓產品而又不能破產或轉產的那些國有企業的就業，造成大規模環境和資源的污染或破壞的違法企業的就業等等，只會侵蝕社會的總體就業量，替代和限制真正就業尤其是核心就業的發展。
　　所以，為了促使新的就業體制和機制的盡快形成，在就業政策的進一步設計上需要完善如下方面。（一）加強全社會的組織文明建設。社會就業是一個在全社會相互關聯的有機體，就業本身的健康狀態與整個社會發展的健康狀態緊密相關。為了促使全社會的發展和現代化，我國早就提出要進行物質文明和精神文明建設。今天，我們在這兩個文明的建設上取得了不小的成就。但是，從發展的進程來看，僅僅有發達的物質文明和精神文明可能還是不夠的，還需要補組織文明這一課。從就業上的困難，許多人開始發現是經濟體制改革上有問題；從經濟體制改革上的困難，人們又發現是政治體制改革上有問題；從政治體制改革上的困難，人們又開始指出是否要注意在物質文明和精神文明之外的制度文明或政治文明的建設。其實在理論上，社會學界中包括費孝通等資深學者早就研究到，文化或文明在全面的意義上包括3類，即器物文化或器物文明、組織文化或組織文明、以及精神文化或精神文明。筆者現在無法考證，當年提出（兩個）“文明建設”的時候，怎么就把組織文明的建設給漏掉或丟掉了。筆者可以確定的是，中國改革開放之初所引入的西方市場經濟的主流理論即新古典經濟學，卻是完全無法解釋分工的組織結構或社會組織變化問題的。組織文明的建設，就意味著社會組織的形態、類型、規模、結構和規則（制度），也必須隨著社會生產力發展的需要而不斷發展、調整自己、與時俱進。落后的社會組織會阻礙生產力的發展和利用，先進的社會組織會促進生產力的發展和利用。這一點，只有在社會就業問題上，或在就業出現嚴重困難的時候，才特別明顯的表現出來。計劃經濟的全民就業組織，是以貧困和愚昧為代價的。市場經濟把富裕和知識帶給了全社會，社會組織就必須轉變自己，以適應新的市場經濟。否則，失去組織文明建設的社會必然會產生系統性失業（即核心就業缺失）等社會組織方面的問題。（二）以就業互促性標準來考察國內現有的就業格局的合理性。盡管經濟的全球化把各國經濟更加緊密地聯系在一起，但是與國民的公共利益密切相關的國家利益仍然是國際交往的一個基本準則。因此，與資本、技術、管理等其他生產要素的國際廣泛流動不同，勞動力的就業仍然遇到嚴格的國家界限。換句話說，在就業問題上，各國國際規則是“內外有別”。面對這種國際現實，我們的就業政策在促進出口產品生產的就業上，就需要充分發揮我們的靜態比較優勢和培養我們的動態比較優勢，以充實我們的國際競爭力，去替代別國沒有競爭優勢的產品和就業，從而占領國際間無形的就業市場的份額。但是，在促進國內銷售產品和服務的就業上，就需要采取不同的標準，即就業互促性的標準。就是說，對于主要服務于國內需求的就業，首先需要把阻礙和扼殺其他大量就業的那些就業給清除掉；其次，對于那些符合公平競爭原則的具有替代性的就業活動，任其自然發展，但是對于違背公平競爭原則的替代性就業，就要給予限制；最后，對于大量的具有明顯的就業互促性的創新性就業，無論其屬于大企業還是小企業，高新技術企業還是傳統技術企業，都給予積極的政策鼓勵，為其發展提供一切可能的支持。（三）把政府用于改善就業供給方面的財政力量主要放到基礎教育（包括初等和中等教育）的建設上。如同其他發展中國家的就業轉型一樣，在中國從一個就業結構上的農業國向工業化轉型的過程中，勞動力的國際競爭優勢就集中在加工制造業領域，因此，中國作為“世界工廠”的呼聲開始在國際國內浮現。對此，我們一定要有清醒的頭腦。與最早享有“世界工廠”稱號的當年英國的情況相比，我們相同的僅僅是大量工業制造品輸出到世界各地，但是不同的是，我們輸出的主要是低技術的制造品（所謂的1億條褲子換1架波音），新技術產品出口的大部分是外資企業或跨國公司生產的，大部分出口制造品的技術和設計專利以及品牌為外國或發達國家所擁有，出口制造品面臨國內和國際眾多同類企業的激烈競爭，出口伴隨著實際上是作為國民收入損失的大量的出口退稅（例如近兩年的出口退稅額估計每年達到1200多億元），出口后的分銷、物流和售后服務的利潤為國外所控制等等，所以，即使面對2002年高達20％左右的出口大好形勢，我們從出口增加的利潤和國民收入仍然微乎其微。出口的利潤通過上游截流、中游分流和下游斷流幾乎被國外的其他環節瓜分殆盡。正是所謂“此世界工廠非彼世界工廠”。除了出口產品外，國內產品市場上也面臨普通制造品過剩的局面。其原因，除了退出機制障礙等等體制問題以外，勞動力質量的升級換代進程太慢是一個重要原因。中國經過25年的改革開放和保持平均在9％左右的發展速度，在制造業方面應該能夠與更低發展水平的其他發展中國家拉開一個差距，從事具有一定差異化產品的生產和競爭。但是卻沒有。問題就主要出在以農村教育為主的基礎教育沒有及時跟上。中國從人口和教育結構的變遷來看，高等教育的數量不是太多，而是太少。但是，近幾年的高校畢業情況以及明年達到210萬以上的高校畢業生的就業預期困難，又顯得高等教育似乎供過于求。其中的問題，還是主要出在整個教育結構失衡，基礎教育發展太弱，由于沒有足夠配套的基礎教育水平就業量的支撐（例如近年出現的機械模具工、鉗工、建筑監理人員、水利施工高級工人等等人員的普遍缺乏），高等教育水平的就業量也無法發展。所以，大力發展基礎教育尤其是農村的基礎教育是當前就業政策及其配套財政投入的當務之急